En tercer lugar, el respaldo al plebiscito de 2016, donde los territorios de mayor presencia étnica votaron por el SÍ, demuestra el compromiso y la esperanza de estas comunidades en la salida negociada al conflicto. Finalmente, es necesario realizar un balance sobre la implementación del Capítulo Étnico, contrastando avances estructurales (como la representatividad indígena en la Jurisdicción Especial para la Paz y la Comisión de la Verdad) frente a los evidentes rezagos en los indicadores étnicos del Acuerdo.

Los Pueblos Étnicos en la Negociación del Acuerdo de Paz

Tras más de medio siglo de conflicto armado, el Acuerdo de Paz de 2016 entre el Gobierno de Colombia y las FARC-EP es reconocido globalmente por su carácter integral, al incorporar de forma transversal el enfoque de género y un Capítulo Étnico. Este logro fue resultado de la resistencia histórica, participación e incidencia de las organizaciones de mujeres y Pueblos Étnicos. Desde la instalación de la Mesa de Conversaciones en La Habana en noviembre de 2012, los Pueblos Indígenas, afrocolombianos, raizales y palenqueros vieron en el fin de la confrontación una oportunidad para detener las violaciones a sus derechos individuales y colectivos en los territorios; por ello, reclamaron decididamente un espacio en el diálogo para exigir garantías en el proceso y defender la pervivencia física y cultural de sus pueblos. 

Muestra de ello, fue la Carta de los Pueblos Indígenas de Colombia a las FARC-EP enviada el 16 de mayo de 2013 por la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) y la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte Del Cauca (ACIN) al entonces comandante de las FARC, Timoleón Jiménez, en la que denunciaban el exterminio y los crímenes de lesa humanidad cometidos por esta guerrilla en sus territorios; exigían el cese al reclutamiento, el minado y la violencia; al tiempo que reafirmaban su autonomía y gobierno propio bajo la consigna: “Cuente con nosotros para la paz. No nos cuente para la guerra”.

El Capítulo Étnico definió como principios rectores la libre determinación, la autonomía, el gobierno propio, la consulta y el consentimiento previo, libre e informado; así como la protección de los derechos sobre las tierras, territorios y recursos.

El Capítulo Étnico definió como principios rectores la libre determinación, la autonomía, el gobierno propio, la consulta y el consentimiento previo, libre e informado.

La alianza interétnica, sumada a múltiples movilizaciones, cartas e incidencia política nacional e internacional, demostró la voluntad de paz de los Pueblos Étnicos. No obstante, su exigencia central radicaba en asegurar que una paz estable y duradera debía garantizar el respeto a sus gobiernos propios, sus derechos territoriales y su integridad cultural. De esta manera, el Capítulo Étnico no estuvo previsto desde el inicio de las negociaciones, sino que fue producto de la lucha, resistencia y persistencia de las organizaciones indígenas y afrocolombianas, que, a través de sus delegados, lograron negociar sus contenidos a pocos minutos de anunciarse el texto final del Acuerdo.

El Capítulo Étnico definió como principios rectores la libre determinación, la autonomía, el gobierno propio, la consulta y el consentimiento previo, libre e informado; así como la protección de los derechos sobre las tierras, territorios y recursos, e incorporó salvaguardas para evitar que la implementación fuera en detrimento de los derechos étnicos ya reconocidos. Este capítulo no constituye un anexo o una declaración dentro del Acuerdo Final, sino un marco interpretativo de obligatorio cumplimiento para las políticas, programas y proyectos derivados de sus seis puntos (Reforma Rural Integral, Participación Política, Fin del Conflicto, Solución al Problema de las drogas ilícitas, Víctimas e Implementación). Sin embargo, en ocasiones, el racismo estructural conduce a que se interprete como una cláusula secundaria o se desconoce su carácter vinculante.

El conflicto armado, las cifras y el SÍ en los territorios étnicos

En Colombia, más de 10 millones de personas figuran en el Registro Único de Víctimas, lo que representa cerca del 20% de la población nacional. Dentro de este universo, el impacto sobre los Pueblos Étnicos es desproporcionado: se registran 718.782 víctimas indígenas que corresponden al 6,91% del total de víctimas del conflicto armado. Sin embargo, el impacto real adquiere una dimensión alarmante al medirlo sobre su propia población: más del 30,22% de los indígenas de Colombia son víctimas del conflicto armado. Se trata, además, de una cifra conservadora, pues el subregistro persiste debido a las barreras de acceso a las instituciones, la ausencia de intérpretes lingüísticos y las presiones armadas en los territorios.

Cerca de un tercio de la población indígena colombiana ha sido víctima del conflicto armado, un indicador crítico que exige respuestas institucionales inmediatas: acciones integrales orientadas a la garantía de derechos, la atención de emergencias humanitarias, la prevención de nuevas violaciones, el acceso a la justicia y la reparación, y la transformación territorial mediante la implementación del Acuerdo de Paz. Esta situación crítica de los Pueblos Indígenas había sido advertida por las organizaciones indígenas y la Corte Constitucional en su Auto 004 de 2009, al declarar el riesgo de exterminio físico y cultural de 34 Pueblos Indígenas y constatar que los impactos de la guerra han afectado desproporcionadamente sus estructuras organizativas, su autonomía y el ejercicio de su gobierno propio.

Las regiones con población mayoritariamente indígena y afrodescendiente respaldaron masivamente el Acuerdo Final, con la esperanza de transformar siglos de violencia e injusticia histórica.

Las regiones con mayoría indígena y afrodescendiente respaldaron masivamente el Acuerdo Final, con la esperanza de transformar siglos de violencia e injusticia histórica.

Con este contexto, el 2 de octubre de 2016 se realizó el Plebiscito sobre los Acuerdos de Paz que buscaba la aprobación del texto acordado entre el Gobierno nacional y las FARC-EP. Con una abstención del 62%, el NO se impuso por un estrecho margen (50,21 % frente al 49,78 % del SÍ), lo que impidió la entrada en vigor inmediata del documento y abrió una fase de renegociación de aspectos del Acuerdo con sectores de la oposición. No obstante, los resultados evidenciaron que, en los municipios donde ganó el SÍ, la proporción de población étnica fue 4,5 veces mayor que en aquellos donde triunfó el NO, coincidiendo con los territorios de mayor ruralidad, altos índices de pobreza e históricamente más azotados por el conflicto armado.

Esta votación reflejó la voluntad de paz de los Pueblos Étnicos en Colombia. Salvo contadas excepciones, las regiones con población mayoritariamente indígena y afrodescendiente respaldaron masivamente el Acuerdo Final, con la esperanza de transformar siglos de violencia e injusticia histórica. En última instancia, los resultados del referendo de 2016 dejaron de manifiesto que los territorios que vivieron con mayor rigor los impactos directos de la guerra fueron, precisamente, los más dispuestos a apostar de manera decidida a una salida negociada al conflicto armado. 

La implementación del Capítulo Étnico del Acuerdo de Paz

El Capítulo Étnico del Acuerdo de Paz ha sido decisivo para marcar un camino hacia los ajustes jurídicos, institucionales y de política pública requeridos para la garantía de los derechos de los Pueblos Indígenas en el contexto de su implementación. A diez años de la firma del Acuerdo, el balance es agridulce. Por un lado, la implementación redujo la violencia y las violaciones de derechos humanos cometidas por las FARC-EP, así como las confrontaciones armadas con la fuerza pública en territorios indígenas. De igual forma, la aprobación de leyes e instrumentos de política pública para dar viabilidad a los seis puntos del Acuerdo permitió la participación de los Pueblos Indígenas y el establecimiento de un marco normativo para la garantía de sus derechos.

Por otro lado, la implementación del Acuerdo Final, en medio de la persistencia del conflicto y la presión de otros actores armados por ocupar los territorios que antes controlaban las FARC-EP, produjo que en varias regiones indígenas la violencia se recrudeciera. Mientras la implementación iniciaba su curso, el avance real en cifras respecto a los indicadores étnicos en los seis puntos del Acuerdo de Paz no ha sido el esperado.

Según la plataforma oficial del Departamento Nacional de Planeación (DNP) para el seguimiento del Acuerdo de Paz, los compromisos con los Pueblos Étnicos registran un avance inferior: al 31 de agosto de 2026, la implementación del Capítulo Étnico (49,2%) se encontraba por debajo del promedio general (58,83%) y de los indicadores de género (53,7%), lo que evidencia la necesidad de acelerar su ejecución. Estas cifras, más que dar cuenta de un fracaso o justificar el abandono del Acuerdo, marcan la urgencia de fortalecer su implementación integral en los territorios étnicos, garantizando la participación efectiva de los pueblos y un enfoque reforzado a diez años de su firma.

El legado: transformación, participación e hitos

Más allá de los avances cuantitativos, el legado fundamental del Capítulo Étnico radica en la transformación estructural de la institucionalidad nacida del Acuerdo de Paz, destacando la vinculación directa de profesionales y líderes indígenas en órganos clave de la justicia transicional y la verdad. La presencia de magistrados e integrantes ancestrales en la Jurisdicción Especial para la Paz —Ana Manuela Ochoa Arias (Kankuamo), Belkis Izquierdo (Arhuaco), Miller Hormiga (Totoró) y Juan José Cantillo Pushaina (Wayuu)—, junto a la comisionada Patricia Tobón Yagarí (Embera) en la Comisión de la Verdad, superó visiones paternalistas y consolidó el reconocimiento de los Pueblos Étnicos como sujetos políticos plenos en el diálogo institucional.

Esta representatividad derivó en hitos operativos decisivos: el Sistema Integral para la Paz adecuó de manera concertada sus metodologías y creó instancias especializadas, como la Comisión Étnica de la Jurisdicción Especial para la Paz. Entre los principales avances destacan la apertura del Macrocaso 09 (crímenes contra pueblos y territorios étnicos), la imposición de sanciones propias restaurativas a exintegrantes del Batallón La Popa en favor de las comunidades Wiwa, Kankuamo y afrocolombianas, y la publicación del capítulo Resistir no es aguantar en el Informe Final de la Comisión de la Verdad. A pesar de los desafíos, estas transformaciones abren un camino inédito para saldar deudas históricas y avanzar en las adecuaciones necesarias de la institucionalidad estatal para la garantía de derechos indígenas. 

Los Pueblos Indígenas han mantenido un compromiso histórico e inquebrantable con la paz en Colombia. Más allá de sufrir los impactos desproporcionados del conflicto armado, son actores políticos fundamentales en la transformación del país y la construcción de la nación. Por ello, la implementación del Acuerdo de Paz no puede quedar a la deriva: debe fortalecerse mediante medidas concretas que garanticen su ejecución en los territorios indígenas, asegurando su participación activa, la consulta previa y, la plena salvaguarda de sus derechos fundamentales y colectivos.

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Las partes negociaron seis puntos: 1. Una Reforma Rural Integral para transformar el campo, cerrar las brechas con la ciudad y mejorar las condiciones de vida. 2. Participación Política, es decir, la inclusión de nuevas fuerzas políticas y sin el uso de la violencia. 3. El cese al fuego y de hostilidades bilateral  y la entrega de las armas por parte de las FARC-EP. 4. La solución al problema de las drogas ilícitas y el ofrecimiento de alternativas económicas a las comunidades afectadas. 5. Acuerdo sobre las víctimas del conflicto como medidas para la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición. 6. Modos de implementación y verificación del acuerdo, y refrendación por parte de la sociedad.

La participación étnica: un hecho inédito a nivel mundial

Como uno de los dos actores políticos del Acuerdo Final de Paz, el Gobierno colombiano estuvo representado por el entonces presidente, Juan Manuel Santos, y el jefe del equipo negociador, Humberto de la Calle. Por su parte, las FARC-EP estuvieron representadas por su Comandante en Jefe, Rodrigo Londoño, y su respectivo jefe del equipo negociador, Luciano Marín. Además, se contó con el apoyo y la participación de Cuba y Noruega como países garantes, y Venezuela y Chile como acompañantes. 

Durante el proceso de negociación, como tercer actor político se sumaron los pueblos étnicos, un hecho inédito a nivel mundial. Estuvieron representados por la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), el Movimiento de Autoridades Indígenas del Sur Occidente Colombiano (AISO) y el Consejo Nacional de Paz Afrocolombiano (CONPA). De este modo, lograron incluir un Capítulo Étnico que reconoce que los pueblos han sido desposeídos de sus tierras, territorios y recursos; afectados gravemente por el conflicto armado interno; y que deben mantener sus instituciones, culturas y tradiciones. 

El Capítulo Étnico también incluye el derecho a la identidad e integridad social, económica y cultural, a los derechos sobre sus tierras, territorios y recursos, y a la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados ancestral y tradicionalmente.

El Capítulo Étnico también incluye el derecho a la identidad e integridad social, económica y cultural, a los derechos sobre sus tierras, territorios y recursos.

El Capítulo Étnico también incluye principios para la implementación de los componentes del Acuerdo Final con un enfoque étnico y cultural: no regresividad, eliminación de la discriminación racial y contra la mujer, la libre determinación, la autonomía, el gobierno propio, la participación, la consulta y, el Consentimiento Previo, Libre e Informado. Además consagra el derecho a la identidad e integridad social, económica y cultural, a los derechos sobre sus tierras, territorios y recursos, y a la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados ancestral y tradicionalmente.

Por último, el Capítulo Étnico consagró cuatro salvaguardas sustanciales: 1. Consulta Previa, Libre e Informada sobre cualquier medida que los afecte. 2. Derecho a la Objeción Cultural sobre cualquier medida que afecte su cultura, tradiciones y pervivencia. 3. Enfoque transversal étnico de mujer, familia y generaciones, el cual también se incluye para la reforma rural, la participación política, la solución al problema de las drogas ilícitas, la reparación a las víctimas, la implementación y verificación. 4) No Regresividad de Derechos, es decir, que la implementación del acuerdo no puede ir en detrimento de los derechos adquiridos.

Desarrollos normativos luego del acuerdo

Suscrito el Acuerdo Final de Paz, se iniciaron los desarrollos jurídicos requeridos para su implementación. Se identificaron básicamente dos etapas: fast track y post fast track. Previamente, se había expedido el Acto legislativo del 1° de julio de 2016, que establece instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

Por el mecanismo de fast track o vía rápida se expidieron 23 normas. Entre las más significativas se encuentran la creación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, incluyendo la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP); el Acto Legislativo para la Estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final; el Acto Legislativo para la Reincorporación política de las FARC y la creación de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET),  el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política y el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). A su vez, se establecieron medidas para la reincorporación económica de los integrantes de las FARC-EP, sobre acuerdos humanitarios y para la implementación de la Reforma Rural Integral.

Después del mecanismo de fast track se expidieron varias normas jurídicas para continuar con la implementación del Acuerdo: Ley 1957 sobre la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP); Ley 1958 para la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico y social; Ley 1959  sobre la protección de defensores de derechos humanos y sus familiares; Decreto 2278 para crear el Fondo Colombia en Paz; Ley 2078 que prorroga la Ley 1448 de 2011 sobre Víctimas y Restitución de Tierras; Ley 2197 sobre la seguridad ciudadana y en los territorios; Decreto 1874 que crea la Unidad Especial de Investigación de delitos priorizados cometidos contra líderes sociales, defensores de derechos humanos y firmantes del Acuerdo de Paz; y Decreto 1591 que crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.

La implementación del Capítulo Étnico

El Plan Marco de Implementación concertado entre el Gobierno y los pueblos étnicos traza una hoja de ruta detallada sobre los pasos que deben ir dando el Acuerdo de Paz y su Capítulo Étnico. Este plan busca traducir los acuerdos generales en acciones concretas y medibles, con miras a definir, desde la perspectiva étnico-cultural, políticas públicas, metas, indicadores y plazos. Además, asigna responsabilidades institucionales, establece una estimación de costos y, garantiza mecanismos de seguimiento y verificación.

A poco de cumplirse ocho años de la firma, el Capítulo Étnico sólo ha logrado alcanzar un 37 por ciento de su implementación, siendo los puntos 4 y 5 (solución al problema de las drogas ilícitas y el ofrecimiento de alternativas económicas y, el acuerdo sobre las víctimas), los de mayor rezago. Lo mismo ocurre con los procesos de titulación colectiva de tierras y la entrega formal de tierras. El punto 6 sobre la implementación, verificación y refrendación es el que refleja mayores avances, pero en gran parte son indicadores de gestión y no de impacto. 

Según un informe de 2023 de la Contraloría General de la República, la inversión general total entre 2017 y 2022 para la implementación del Acuerdo fue aproximadamente de 51,2 billones de pesos colombianos (12,3 billones de dólares).

A poco de cumplirse ocho años de la firma, el Capítulo Étnico sólo ha logrado alcanzar un 37 por ciento de su implementación.

Según un informe de 2023 de la Contraloría General de la República, la inversión general total acumulada entre 2017 y 2022 para la implementación del Acuerdo Final de Paz fue aproximadamente de 51,2 billones de pesos colombianos (12,3 billones de dólares), distribuidos anualmente a través de las siguientes partidas: 2017. 2,9 billones de pesos, 2018. 5,7 billones; 2019. 9 billones; 2020. 9,8 billones; 2021. 11,9 billones; y 2022. 11,9 billones de pesos.

Finalmente, también hay datos sobre la inversión económica del Acuerdo de Paz acumulada entre 2017 y 2022: Reforma Rural Integral: 25,7 billones de pesos; participación política: 1 billón de pesos; fin del conflicto: 4,8 billones de pesos; solución al problema de las drogas: 4,9 billones de pesos; víctimas: 11,5 billones de pesos; implementación, verificación y refrendación: 3,3 billones de pesos.

Lecciones sobre la implementación del Capítulo Étnico

La Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos (IEANPE) desempeñó un papel importante en la verificación del cumplimiento del Capítulo Étnico. Realizó informes para señalar avances y retrocesos, abogó por una mayor atención a las necesidades y demandó una mayor participación de los pueblos étnicos en la implementación. También expresó su preocupación por la lentitud de muchas disposiciones del Capítulo Étnico, señaló brechas significativas entre los compromisos y las acciones tomadas. Esto se observa especialmente en la restitución de tierras, la protección de líderes sociales y el desarrollo de programas socioeconómicos específicos para estas comunidades.

Desde la IEANPE, creemos que esta primera etapa de la implementación del Capítulo Étnico ha dejado varias lecciones para los pueblos étnicos:

1. Participación y consulta. Es necesaria la inclusión de los pueblos étnicos en los procesos de negociación y toma de decisiones desde el inicio.
2. Perspectiva étnica. Se ha reconocido la necesidad de una perspectiva étnico cultural que tenga en cuenta las particularidades culturales, sociales y territoriales.
3. Retos en la implementación. La ejecución de lo acordado enfrenta obstáculos como la falta de recursos, la burocracia y la persistencia de conflictos en los territorios étnicos. 
4. Fortalecimiento organizativo. El proceso contribuye al fortalecimiento de las organizaciones étnicas y su capacidad de interlocución con el Estado. 
5. Visibilización. Se ha visibilizado las problemáticas específicas que enfrentan los pueblos étnicos en el contexto del conflicto y posconflicto. 
6. Articulación institucional. Es necesario mejorar la coordinación entre las diferentes instituciones estatales para una implementación más efectiva. 
7. Seguimiento y veeduría. Es importante establecer mecanismos de seguimiento y veeduría territorial con participación de los pueblos étnicos. 
8. Seguridad. Los desafíos de seguridad persistentes en algunos territorios étnicos requiere garantías efectivas para líderes, comunidades y territorios. 
9. Reparación integral. Los procesos de reparación colectiva deben abordar daños materiales e inmateriales. 
10. Procesos de Paz. A través de sus organizaciones, los pueblos étnicos deben ser incluidos como actores políticos que aportan a la construcción, implementación y verificación de todo lo acordado y como salvaguarda de los derechos étnicos.

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