Desafíos de la gobernanza territorial indígena en Centroamérica

La Moskitia hondureña

Texto: Carlos C. Nassar

5 de febrero de 2020

Si bien el Convenio 169 de la OIT estipula que los pueblos indígenas tienen derecho a la autodeterminación y la gestión de sus propios territorios, en la Moskitia hondureña existe una yustaposición y contradicción entre estructuras indígenas y estatales que se traduce en un conflicto de competencias. Esta incomprensión de una sociedad multicultural afecta la gobernanza territorial y constituye un obstáculo para las políticas públicas relacionadas con el desarrollo local, la prestación de servicios públicos, la consolidación de prácticas democráticas y la prevención de conflictos.

El departamento de Gracias a Dios, ubicado en la costa Caribe de Honduras, es parte de una extensa región binacional: la Moskitia que se extiende entre Honduras y Nicaragua. Según el Censo Nacional de 2013, en Honduras tiene 94.450 habitantes y una extensión de 16.997 kilómetros cuadrados. La diversidad étnica y cultural caracteriza esta amplia región en la que conviven los pueblos indígenas garífuna, miskito, pech y tawahka, junto con inmigrantes mestizos del interior del país.

En términos político-administrativos, Gracias a Dios se divide en seis municipios: Puerto Lempira, Brus Laguna, Juan Francisco Bulnes, Wampusirpi, Ahuás y Ramón Villeda Morales. A estas circunscripciones territoriales se han superpuesto territorios indígenas titulados a nombre de los cuatro pueblos que tienen una presencia ancestral en la región y que, en virtud de la legislación nacional e internacional, tienen competencias relacionadas con la administración territorial. Para ello, el Estado hondureño otorgó los títulos a 15 Consejos Territoriales Indígenas1, de los cuales 12 corresponden a los miskitos. Según algunos dirigentes miskitos, segmentar su demanda en tantos títulos fue una estrategia política para debilitar su organización2.

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Esta superposición entre seis municipios y Consejos Territoriales (12 miskitos, uno pech, uno garífuna y otro tawahka) significa también un conflicto de competencias sobre la administración del territorio. En el marco del Convenio 169, los planes de desarrollo municipal de los seis municipios tendrían que ser objeto de consulta y deberían adecuarse a los planes territoriales de los pueblos indígenas. Lo cual no ocurre y tiene impactos negativos sobre los procesos políticos y sobre la gobernanza territorial.

La estructura formal de los Consejos Territoriales es ajena a las formas de ejercicio del poder, la representatividad interna y la toma de decisiones en cuatro pueblos distintos que tienen sus propias maneras de organizarse. Por ello, imponerla sin previa consulta como establece el Convenio 169, viola los compromisos internacionales y la legislación nacional.

Un segundo conflicto es que los títulos comunitarios de propiedad colectiva que les fueron entregados recientemente3 no fueron saneados, es decir, no fueron definidos correctamente sus perímetros. Esto impide la apropiación plena del territorio titulado y genera ocupaciones parciales de terceros y nuevos conflictos.

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En julio de 2019, como un resultado de la acción política de las organizaciones indígenas de la Moskitia, principalmente de Muskitia Asla Takanka (MASTA), se promulgó un decreto para el saneamiento que creó la Subcomisión Interinstitucional de Titulación, Ampliación, Saneamiento y Protección de los Territorios y Recursos Naturales de la Región de la Mosquitia hondureña. La creación de esta entidad constituye un signo positivo para asegurar los derechos territoriales indígenas, resolver y prevenir los conflictos que se han intensificado por la invasión de las tierras indígenas por personas foráneas.

Esta conflictividad ha sido reconocida por el Estado de Honduras en los considerandos del Decreto Ejecutivo: “A pesar de los títulos de propiedad otorgados a su favor, las comunidades pertenecientes a los pueblos Miskitu, Pech, Tawahka y Garífuna que han habitado ancestralmente la Región de La Mosquitia, siguen enfrentando la reducción sistemática de sus territorios ancestrales y deterioro ambiental de su hábitat funcional, por lo que amerita la ejecución de acciones en forma consensuada y planificada para la solución de este problema”.

Como ha ocurrido en otros países (Costa Rica y Nicaragua, por ejemplo), los títulos se entregaron a los pueblos indígenas, pero estos no pueden ejercer sus derechos de propiedad ni de administración territorial debido a que sus tierras están en otras manos. Los líderes locales señalan también la intromisión de personas que ejercen actividades ilícitas (como el narcotráfico) y de personas foráneas que explotan la madera para expandir la ganadería extensiva y la agricultura industrial, afectando los sistemas de producción tradicionales del bosque tropical y los medios de vida de los pueblos indígenas.

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El economista guatemalteco especializado en el territorio Edelberto Torres Escobar indica: “En la historia de la Moskitia la presencia del Estado no fue por mucho tiempo importante y sigue siendo débil, con deficientes servicios sociales, concentrada principalmente en Puerto Lempira y con presencia a nivel de alcaldías en lo relativo al poder local. No fue sino hasta hace dos décadas que se establecieron cuatro de los seis municipios que componen la estructura administrativa en el departamento. Antes de 1996 solo Puerto Lempira y Brus Laguna eran los existentes, por lo que los gobiernos locales son de nueva data para la población adulta. Otro tanto ocurre con la administración territorial en posesión de autoridades indígenas”.

Esa situación no es más que una “ingobernabilidad” inducida por la coexistencia y yuxtaposición de instituciones distintas, la falta de una lectura crítica del problema y la ausencia de voluntad política para buscar nuevas formas de gobernanza. Ante el conflicto y las carencias de la región, sus habitantes han exigido respuestas por parte del Estado que ha convocado a dos espacios de diálogo:

a. La Alianza para el Desarrollo de la Mosquitia Hondureña: constituida en abril de 2016 como un mecanismo de cooperación y coordinación a través del Estado de Honduras, las organizaciones indígenas y afrodescendientes, el Sistema de las Naciones Unidas, los gobiernos de Alemania y Suiza, y las municipalidades.

b. La Plataforma de Gobernanza Territorial: su finalidad es abordar, con un enfoque transversal, las siguientes temáticas estratégicas: I) desarrollo económico y uso de recursos naturales, II) desarrollo social e infraestructura básica y, III) justicia y gobernabilidad. En este último tema se incluyen la titulación, el saneamiento y la regulación de tierras; la armonización del marco de competencias institucionales, roles y funciones; y el derecho indígena en el marco jurídico nacional.

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Teóricamente, ambos espacios son complementarios y pretenden coordinar las acciones necesarias para la evolución de los Índices de Desarrollo Humano (IDH) de la región, en el marco de procesos incluyentes de participación democrática. No obstante, su impacto continúa siendo limitado por las siguientes razones:

  • La falta de presencia permanente en la región de la mayor parte de las instituciones.
  • La falta de recursos de las instituciones presentes para asegurar el cubrimiento de sus servicios en la región.
  • La falta de comprensión de la realidad local por parte de funcionarios y funcionarias quienes no tienen las capacidades para enfrentar una sociedad multicultural donde prevalecen derechos colectivos y se precisa de un enfoque intercultural.
  • Los problemas de gobernabilidad generados por estructuras estatales que no corresponden con las características de las estructuras tradicionales de cada pueblo indígena, sus sistemas de representación y toma de decisiones.
  • Los conflictos de competencias entre las municipalidades y los Consejos Territoriales.
  • La falta de reconocimiento del derecho indígena.

La gobernanza territorial en un contexto multiétnico tiene complejidades especiales en el marco de la especificidad de cada situación. En otras palabras: no es lo mismo el sistema de gestión de la tierra y los recursos naturales entre los miskitos que entre los pech, los tawahkas y los garífunas. Aunque tienen rasgos comunes, sus normas de convivencia difieren debido a sus diversos procesos de cambio como la integración de tradiciones africanas y caribes entre los garífunas. Es así como cosmogonías, lenguajes, códigos de comunicación, estructuras de poder, sistemas de transmisión de derechos, roles de las mujeres y de los grupos de edad y, concepciones del futuro no son lo mismo entre los cuatro pueblos.

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Sin embargo, se los ha querido homogenizar proponiendo la misma estructura organizativa para todos, con una figura jurídica más cercana a una ONG que a una representación política de un pueblo indígena. Paralelamente, se les han impuesto normas provenientes de sistemas jurídicos y de representatividad distintos a los de sus culturas. Esta situación puede conducir a conflictos dentro de las organizaciones cuyos mecanismos tradicionales no pueden resolver, precisamente, porque se trata de estructuras ajenas a sus sociedades.

Al mismo tiempo, como se apuntó antes, persiste un conflicto relacionado con la gobernanza territorial entre las competencias de los Consejos Territoriales y las de los Gobiernos Locales. El hecho que los territorios indígenas sean contiguos no deja espacio para las municipalidades y, de las seis, solo dos tienen un ejido propio que está fuera de los territorios. Alcaldías y Consejos Territoriales tienen competencias de administración territorial provenientes de distintos marcos jurídicos que, en este caso, se contradicen. Mientras el Convenio 169 establece el derecho de autodeterminación y el de gestión de territorios y recursos naturales para los pueblos indígenas, el Código Municipal asigna esas competencias al ayuntamiento. En consecuencia, en la Moskitia se enfrentan dos posiciones: una que proviene de la estructura municipal que, por cierto, en la región es relativamente reciente; y otra que se origina en la tradición local y en la legislación internacional vigente en el país.

El hecho es que persiste una situación no resuelta que afecta la gobernanza territorial y constituye un obstáculo para las políticas públicas relacionadas con el desarrollo local, la prestación de servicios públicos, la consolidación de prácticas democráticas y la prevención de conflictos. Se trata de una coyuntura política que no puede sostenerse en el tiempo si no se efectúan significativos cambios en las formas de gobierno de la región. Esto significa una lectura crítica de la articulación entre ambos sistemas y, eventualmente, la búsqueda de nuevas soluciones que permitan una gobernanza consecuente con el ejercicio de los derechos de autodeterminación indígenas.

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1. Se trata de una figura jurídica equiparable a la de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Estas estructuras, aparte de ser la organización política de los territorios, deben presentar periódicamente un conjunto de informes, estados contables y requisitos legales ante el Estado que les dificultan mantenerse en situación de legalidad y podría afectar su legitimidad ante el aparato público.Volver

2. Entrevista a dirigentes de Muskitia Asla Takanka (MASTA), organización representativa del pueblo miskito, Puerto Lempira, Honduras, octubre de 2019.Volver

3. Entre ellos: Katainasta en 2012; Auhya Yari y Finzmos en 2013; Lainasta, Trusktsinasta, Wamakklisinasta y Watiasta en 2014; Bamiasta, Batiasta y Bakinasta en 2015; Diunat y Rayaca en 2016.Volver

Carlos C. Nassar es antropólogo y geógrafo. Investigador independiente especialista en desarrollo intercultural. Ha trabajado sobre gobernanza territorial indígena y conflictividad en Centroamérica y América del Sur. Cuenta con varias publicaciones sobre el tema, entre ellas Tierra, identidad y conflicto en Guatemala (Guatemala, FLACSO, 2003) y Guía para la investigación de conflictos sobre la tierra y el Territorio en Guatemala (Guatemala, FLACSO, 2003). carloscnassar@gmail.com.