As partes negociaram seis pontos: 1. Uma Reforma Rural Abrangente para transformar o campo, preencher as lacunas com a cidade e melhorar as condições de vida; 2. Participação política, ou seja, a inclusão de novas forças políticas e sem uso de violência; 3. O cessar-fogo bilateral e as hostilidades e a entrega de armas pelas FARC-EP; 4. A solução para o problema das drogas ilícitas e a oferta de alternativas econômicas às comunidades afetadas; 5. Acordo sobre as vítimas do conflito como medidas de verdade, justiça, reparação e garantias de não repetição; 6. Métodos de implementação e verificação do acordo e endosso pela sociedade.

Participação étnica: um fato inédito no mundo

Como um dos dois atores políticos do Acordo Final de Paz, o governo colombiano foi representado pelo então presidente, Juan Manuel Santos, e pelo chefe da equipe de negociação, Humberto de la Calle. Por sua vez, as FARC-EP foram representadas pelo seu Comandante-em-Chefe, Rodrigo Londoño, e pelo respectivo chefe da equipe de negociação, Luciano Marín. Além disso, houve o apoio e a participação de Cuba e da Noruega como países garantes, e da Venezuela e do Chile como companheiros.

Durante o processo de negociação, os povos étnicos foram adotados como terceiro ator político, um fato sem precedentes a nível mundial. Eles foram representados pela Organização Nacional Indígena da Colômbia (ONIC), pelo Movimento de Autoridades Indígenas do Sudoeste da Colômbia (AISO) e pelo Conselho Nacional Afro-Colombiano pela Paz (CONPA). Desta forma, conseguiram incluir um Capítulo Étnico que reconhece que as pessoas foram despojadas das suas terras, territórios e recursos, gravemente afetados pelo conflito armado interno, e que devem manter as suas instituições, culturas e tradições.

O Capítulo Étnico também inclui princípios para a implementação dos componentes do Acordo Final com enfoque étnico e cultural: não regressão, eliminação da discriminação racial e da discriminação contra as mulheres, autodeterminação, autonomia, autogoverno, participação, consulta e Consentimento Livre, Prévio e Informado. Também consagra o direito à identidade e integridade social, econômica e cultural, aos direitos sobre as suas terras, territórios e recursos, e à proteção e segurança jurídica das terras e territórios ancestral e tradicionalmente ocupados.

Finalmente, o Capítulo Étnico estabeleceu quatro salvaguardas substanciais: 1. Consulta Prévia, Livre e Informada sobre qualquer medida que os afete; 2. Direito à oposição cultural relativamente a qualquer medida que afete a sua cultura, tradições e sobrevivência; 3. Abordagem interétnica às mulheres, à família e às gerações, que também está incluída na reforma rural, na participação política, na solução do problema das drogas ilícitas, na reparação às vítimas, na implementação e na verificação; 4) Não regressão de direitos, ou seja, a implementação do acordo não pode prejudicar os direitos adquiridos.

Desenvolvimentos regulatórios após o acordo

Uma vez assinado o Acordo Final de Paz, iniciaram-se os desenvolvimentos jurídicos necessários à sua implementação. Basicamente foram identificadas duas etapas: fast track e post fast track. Anteriormente, havia sido editado o Ato Legislativo de 1º de julho de 2016, que estabelece instrumentos jurídicos para facilitar e garantir a implementação e o desenvolvimento regulatório do acordo final para a cessação do conflito e a construção de uma paz estável e duradoura.

Por meio do mecanismo fast track, foram emitidas 23 regulamentações. Entre as mais significativas estão a criação do Sistema Integral de Verdade, Justiça, Reparação e Não Repetição, incluindo a Jurisdição Especial para a Paz (JEP); o Ato Legislativo de Estabilidade e Segurança Jurídica ao Acordo Final; o Ato Legislativo para a reincorporação política das FARC e a criação dos Programas de Desenvolvimento com Enfoque Territorial (PDET), do Sistema Integral de Segurança para o Exercício da Política e do Programa Nacional Integral de Substituição de Culturas para Uso Ilícito (PNIS). Ao mesmo tempo, foram estabelecidas medidas para a reintegração econômica dos membros das FARC-EP, sobre acordos humanitários e para a implementação da Reforma Rural Integral.

Após o mecanismo fast track, vários regulamentos legais foram emitidos para continuar a implementação do Acordo: a Lei 1957 sobre a Administração da Justiça na Jurisdição Especial para a Paz (JEP); a Lei 1958 para a reincorporação económica e social das FARC-EP na vida civil; a Lei 1959 sobre a proteção dos defensores dos direitos humanos e das suas famílias; o Decreto 2.278 que cria o Fundo Colômbia em Paz; a Lei 2.078 que amplia a Lei 1.448 de 2011 sobre Vítimas e Restituição de Terras; a Lei 2.197 sobre segurança cidadã e territorial; o Decreto 1.874 que cria a Unidade Especial de Investigação de crimes prioritários cometidos contra lideranças sociais, defensores de direitos humanos e signatários do Acordo de Paz; e o Decreto 1.591 que cria o Sistema Integral de Segurança para o Exercício da Política.

A implementação do Capítulo Étnico

O Plano-Quadro de Implementação acordado entre o Governo e os povos étnicos descreve um roteiro detalhado sobre os passos que o Acordo de Paz e o seu Capítulo Étnico devem tomar. Este plano procura traduzir acordos gerais em ações concretas e mensuráveis, com vista a definir, numa perspetiva étnico-cultural, políticas públicas, metas, indicadores e prazos. Além disso, atribui responsabilidades institucionais, estabelece uma estimativa de custos e garante mecanismos de monitoramento e verificação.

Apenas oito anos após a assinatura, o Capítulo Étnico só conseguiu atingir 37 por cento da sua implementação, com os pontos 4 e 5 (solução para o problema das drogas ilícitas e a oferta de alternativas económicas e o acordo sobre as vítimas), os mais atrás. O mesmo ocorre com os processos de titulação coletiva de terras e entrega formal de terras. O ponto 6 sobre implementação, verificação e aprovação é o que reflete o maior progresso, mas estes são em grande parte indicadores de gestão e não indicadores de impacto.

Segundo relatório de 2023 da Controladoria-Geral da República, o investimento geral total acumulado entre 2017 e 2022 para a implementação do Acordo Final de Paz foi de aproximadamente 51,2 bilhões de pesos colombianos (12,2 bilhões de dólares), distribuídos anualmente pelas seguintes rubricas: 2017 2,9 bilhões de pesos, 2018. 5,7 bilhões; 2019, 9 bilhões; 2020. 9,8 bilhões; 2021, 11,9 bilhões; e 2022. 11,9 bilhões de pesos.

Por fim, há também dados sobre o investimento econômico do Acordo de Paz acumulado entre 2017 e 2022: Reforma Rural Integral: 25,7 mil milhões de pesos; participação política: 1 bilhão de pesos; fim do conflito: 4,8 bilhões de pesos; solução para o problema das drogas: 4,9 bilhões de pesos; vítimas: 11,5 bilhões de pesos; implementação, verificação e endosso: 3,3 bilhões de pesos.

Lições sobre a implementação do Capítulo Étnico

A Instância Especial de Alto Nível com Povos Étnicos (IEANPE) desempenhou um papel importante na verificação do cumprimento do Capítulo Étnico. Produziu relatórios para apontar progressos e retrocessos, defendeu uma maior atenção às necessidades e exigiu uma maior participação dos povos étnicos na implementação. Ele também expressou preocupação com o ritmo lento de muitas disposições do Capítulo Étnico, apontando lacunas significativas entre os compromissos e as ações tomadas. Isto é especialmente observado na restituição de terras, na proteção de lideranças sociais e no desenvolvimento de programas socioeconômicos específicos para essas comunidades.

Da IEANPE acreditamos que esta primeira etapa da implementação do Capítulo Étnico deixou várias lições para os povos étnicos:

1. Participação e consulta: é necessária a inclusão dos povos étnicos nos processos de negociação e tomada de decisão desde o início;
2. Perspectiva étnica: foi reconhecida a necessidade de uma perspectiva étnico-cultural que tenha em conta as particularidades culturais, sociais e territoriais;
3. Desafios na implementação: a execução do que foi acordado enfrenta obstáculos como a falta de recursos, a burocracia e a persistência de conflitos em territórios étnicos;
4. Fortalecimento organizacional: o processo contribui para o fortalecimento das organizações étnicas e da sua capacidade de diálogo com o Estado;
5. Visibilidade: os problemas específicos enfrentados pelos povos étnicos no contexto de conflito e pós-conflito tornaram-se visíveis;
6. Articulação institucional: é necessário melhorar a coordenação entre as diferentes instituições estatais para uma implementação mais eficaz;
7. Monitoramento e supervisão: é importante estabelecer mecanismos de monitorização e fiscalização territorial com a participação dos povos étnicos;
8. Segurança: os persistentes desafios de segurança em alguns territórios étnicos exigem garantias eficazes para líderes, comunidades e territórios;
9. Reparo abrangente: os processos de reparação coletiva devem contemplar danos materiais e imateriais;
10. Processos de Paz: por meio das suas organizações, os povos étnicos devem ser incluídos como atores políticos que contribuem para a construção, implementação e verificação de tudo o que foi acordado e como salvaguarda dos direitos étnicos.

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