Autonomia indígena no sistema interamericano: cinco anos após o relatório da CIDH sobre autodeterminação

Em 4 de julho de 2024, a Corte Interamericana de Direitos Humanos condenou o Estado colombiano no caso do povo indígena U’wa e seus membros por não garantir consulta prévia, livre e informada sobre dezenas de projetos extrativistas que se sobrepõem ao seu território ancestral. Proferida três décadas após o povo U’wa ter resistido publicamente à exploração de petróleo em seu território, a sentença reafirmou princípios fundamentais da autodeterminação indígena: o vínculo indissolúvel entre território, identidade cultural e a capacidade de um povo de decidir seu próprio destino.

Essa declaração não surgiu do nada. Ela confirma e aplica padrões que a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) havia sistematizado cinco anos antes, quando, em 28 de dezembro de 2021, aprovou seu relatório temático “Direito à Autodeterminação dos Povos Indígenas e Tribais”. Nesse relatório, a Comissão identificou a autonomia, ou seja, o direito dos povos à autogovernança, à definição de suas próprias instituições e à tomada de decisões sobre seus assuntos internos, como um dos elementos constitutivos da autodeterminação, juntamente com a autoidentificação, a identidade cultural, a propriedade coletiva, os direitos políticos e participativos, e a consulta e o consentimento prévios, livres e informados.

Cinco anos após esse relatório, e com um caso recente que recolocou o tema na agenda regional, vale a pena rever o que o sistema interamericano tem dito especificamente sobre o direito à autonomia e ao autogoverno dos povos indígenas e tribais, em suas diversas dimensões. Esse é o propósito deste artigo: examinar os padrões desenvolvidos pela Comissão e pela Corte, demonstrando que o caso U’wa não é um evento isolado, mas sim a expressão mais recente de uma linha de trabalho institucional sustentada por mais de duas décadas, por meio de relatórios temáticos e casos da CIDH, e por meio de uma jurisprudência interamericana em constante evolução.

Autonomia, o cerne da autodeterminação

A autodeterminação dos povos indígenas e tribais não se limita ao reconhecimento da sua propriedade coletiva sobre as suas terras. Como salientou a CIDH, este direito implica também o poder de autogovernar os seus territórios por meio das suas próprias autoridades, no exercício do direito à autonomia ou autogoverno expressamente reconhecido no Artigo XXI da Declaração Americana sobre os Direitos dos Povos Indígenas (ADRIP) e no Artigo 4 da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas (UNDRIP). A Comissão observa que o exercício da governação territorial é uma das expressões mais relevantes da autodeterminação indígena e tribal, porque implica o reconhecimento de sistemas de autogoverno que assumem o controle, a gestão e a administração dos seus territórios ancestrais.

Esse controle não se limita a um título de propriedade. A CIDH enfatiza que um componente essencial da autonomia indígena e tribal é o controle efetivo dos territórios ancestrais e dos recursos naturais neles encontrados, pois estes constituem a base material da existência desses povos como sujeitos coletivos, e não uma mercadoria: são “a base de sua subsistência econômica” e também “a fonte de sua identidade cultural e bem-estar espiritual”. No entanto, a Comissão observa com preocupação que, até o momento, muito poucos Estados da região estabeleceram mecanismos legais ou administrativos que garantam a autonomia dos povos indígenas e tribais sobre seus recursos naturais e meios de subsistência. Pelo contrário, aponta que os sistemas jurídicos nacionais, em geral, impedem que esses povos detenham direitos sobre os recursos naturais de seu próprio habitat.

Em 2001, no caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs Nicarágua, a Corte Interamericana já havia reconhecido a estreita relação entre o território e a subsistência dos povos indígenas como coletivos organizados.

Já em 2001, a Corte Interamericana reconheceu a estreita relação entre território e a subsistência dos povos indígenas enquanto coletivos organizados.

A essa dificuldade soma-se a fragmentação territorial. A Comissão identificou que a concessão de títulos de propriedade a comunidades isoladas, em vez de a povos ou territórios inteiros, pode excluir áreas fundamentais para a vida dessas comunidades e dificultar seriamente o exercício de sua autonomia. Além disso, a fragmentação causada pelas próprias fronteiras estatais limita o exercício de direitos vinculados a uma territorialidade histórica de mobilidade que transcende as fronteiras nacionais, particularmente no caso de comunidades transfronteiriças e binacionais (como ocorre no corredor amazônico entre Colômbia, Equador e Peru).

Essa compreensão da autonomia como controle territorial não é nova para o sistema interamericano. Já em 2001, no caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni contra a Nicarágua, a Corte Interamericana reconheceu a estreita relação entre território e a subsistência dos povos indígenas enquanto coletivos organizados. Ao fazê-lo, lançou as bases sobre as quais a Comissão, duas décadas depois, desenvolveria um corpo de trabalho específico sobre autonomia e autogoverno.

Autogoverno interno, participação externa

A CIDH entende que o direito à autonomia ou autogoverno tem uma dupla dimensão. Por um lado, implica que os povos indígenas e tribais tenham um governo autônomo; por outro, implica o seu direito de participar nas estruturas sociais e políticas mais amplas em que estão inseridos, incluindo o próprio Estado.

A dimensão interna envolve o reconhecimento e a manutenção das instituições indígenas de tomada de decisão, incluindo a eleição livre de suas autoridades tradicionais, sem interferência externa; enquanto o Estado tem o dever geral de não interferir no funcionamento dessas instituições. A Comissão é explícita em um ponto: quando um sistema jurídico exige que uma autoridade estatal certifique a eleição de uma autoridade indígena, essa certificação constitui um mero registro declaratório da vontade do povo, expressa em sua respectiva assembleia territorial ou comunitária, e de modo algum pode substituir, revogar ou sobrepor-se à decisão tomada coletivamente.

A Comissão documentou que o descumprimento dessa norma tem consequências concretas: tanto a ação quanto a omissão do Estado que promovem a criação de governos “paralelos” aos legitimamente eleitos pelo povo constituem violações do direito à autodeterminação. Isso mina seriamente a autodeterminação, enfraquece as estruturas tradicionais e pode levar a episódios de conflito social dentro das próprias comunidades.

Em um ponto particularmente relevante, a Comissão rejeita expressamente a ideia de enquadrar o consentimento como um “direito de veto”: considera que essa visão simplifica a questão e ignora a autodeterminação dos povos indígenas e tribais.

A Comissão rejeita expressamente a ideia de enquadrar o consentimento como um “direito de veto”: essa visão ignora a autodeterminação.

Em sua dimensão externa, o direito à participação política significa que os povos indígenas e tribais, por meio de suas próprias autoridades e instituições, fazem parte dos processos decisórios do Estado que podem afetar seus direitos. A Comissão esclarece que essa participação deve ser efetiva, e não meramente formal: não basta atribuir o diálogo a uma autoridade governamental local ou regional que não necessariamente conheça as prioridades e os problemas dos povos em questão. A esse respeito, a CIDH também observou com preocupação que as cotas de participação política nem sempre garantem representação real e que, em certos contextos, processos de cooptação partidária levaram à perda de autonomia política dos povos indígenas.

Estreitamente ligado a essa dimensão externa, o direito à consulta e ao consentimento livre, prévio e informado constitui, para a CIDH, uma manifestação direta da autodeterminação, e não meramente um procedimento administrativo: é a premissa fundamental que permite aos povos definir como desejam exercer seus direitos. Em um ponto particularmente relevante, a Comissão rejeita expressamente a ideia de enquadrar o consentimento como um “direito de veto”: considera que essa visão simplifica demais a questão e desconsidera a autodeterminação dos povos indígenas e tribais, ao assumir erroneamente que o processo decisório do Estado tem a capacidade de impor coercitivamente uma atividade específica.

Duas décadas de normas interamericanas

Esses desenvolvimentos da Comissão baseiam-se em (e fundamentam) um conjunto de jurisprudência da Corte Interamericana construído ao longo de mais de 20 anos. No caso de 2007, Povo Saramaka vs. Suriname, a Corte estabeleceu que, ao lidar com planos de desenvolvimento ou investimento em larga escala que teriam um impacto significativo em territórios indígenas ou tribais, o Estado tem a obrigação não apenas de consultar, mas também de obter o consentimento prévio, livre e informado do povo, de acordo com seus próprios costumes e tradições. Cinco anos depois, no caso Povo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Equador, a Corte explorou ainda mais a relação entre território, identidade cultural e a capacidade de um povo de desenvolver e realizar seus próprios planos de vida.

Em 2020, no caso da Associação de Membros das Comunidades Indígenas de Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina, a Corte deu um passo adiante: vinculou amplamente os direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais (o direito a um meio ambiente saudável, alimentação adequada, água e identidade cultural) à autonomia e ao gozo efetivo do território coletivo, reconhecendo a interdependência entre esses direitos. Esse desenvolvimento é o que a CIDH sistematiza em seu relatório de dezembro de 2021, quando dedica uma seção específica às dimensões interna e externa da autonomia, vinculadas aos direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais. O caso U’wa, com o qual este artigo se inicia, segue essa mesma linha de raciocínio e a confirma em um contexto muito atual: o de projetos extrativistas que se sobrepõem a territórios ancestrais, uma das situações que a própria CIDH identifica como recorrente na região.

Todo esse desenvolvimento por parte da Comissão e do Tribunal se baseia em quatro abordagens que a CIDH aplica de forma abrangente ao direito à autodeterminação, e que também fornecem uma estrutura para a autonomia. A primeira é sua natureza reparadora: a autodeterminação é entendida como uma resposta corretiva às injustiças históricas de desapropriação, colonização e negação de direitos sofridas por esses povos. A segunda é a interculturalidade, que exige uma mudança da assimilação para a coexistência baseada no respeito por diferentes visões de mundo, com uma distribuição genuína do poder de decisão em relação às suas próprias prioridades de desenvolvimento. A terceira é a natureza transversal: para a Comissão, a autodeterminação deve estabelecer o padrão de como o Estado garante os demais direitos desses povos e não deve ser tratada como uma questão isolada. A quarta e última abordagem combina uma perspectiva de gênero com uma intergeracional: a CIDH destacou a participação de mulheres indígenas em espaços de autogoverno e liderança comunitária, e a solidariedade intergeracional como garantia de que suas próprias formas de organização serão sustentadas ao longo do tempo.

Uma distância para fechar

Cinco anos após o relatório da CIDH, o padrão interamericano sobre a autonomia dos povos indígenas e tribais está claramente estabelecido: não se trata de uma concessão discricionária dos Estados, mas de um direito preexistente que, como a própria Comissão recorda, “não deve ser entendido como uma concessão ou uma questão concedida”. O que persiste, no entanto, é a lacuna entre esse padrão e sua efetiva implementação: a Comissão observa que muito poucos Estados da região possuem atualmente mecanismos legais ou administrativos que garantam a autonomia indígena sobre seus territórios e recursos naturais.

Superar essa lacuna exige que os Estados alinhem seus marcos legais e institucionais aos padrões desenvolvidos pelo sistema interamericano, em vez de tratar o reconhecimento da autonomia indígena como uma exceção ou uma concessão. Nesse esforço, tanto a CIDH (por meio de seus relatórios temáticos e de casos, e de seu monitoramento contínuo) quanto a Corte Interamericana (por meio de sua jurisprudência em constante evolução, da qual o caso U’wa é apenas um exemplo recente) continuam a fornecer a estrutura para que os povos indígenas e tribais das Américas exerçam efetivamente seu direito à autogovernança.

Agradeço o valioso apoio de Mishkila Rojas, especialista na Relatoria das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas da CIDH, na preparação deste artigo.