Si bien la reforma es una avance para el marco normativo nacional, las modificaciones llegan 30 años más tarde y generan dudas sobre su posible aplicación. El principal desafío gira en torno a la falta de capacitación financiera y administrativa para que los pueblos puedan ejercer sus autonomías. Además, la reforma aún no garantiza que la consulta previa cumpla con los estándares internacionales y deje de ser un simple acto administrativo como sucede en la actualidad. En los hechos, existe el riesgo de que la reforma se quede en un reconocimiento simbólico, sin cambios estructurales profundos en las políticas económicas que afectan a los pueblos.
La reforma constitucional de 2024 sobre pueblos indígenas y afromexicanos, en materia de su reconocimiento como sujetos colectivos de derecho público, llegó 30 años tarde: fue un reclamo del movimiento indígena empujado por los Acuerdos de San Andrés de 1996. En este periodo de tiempo las condiciones de reconocimiento de derechos y su implementación han cambiado radicalmente y son más adversas para los indígenas y sus pueblos; y ahora también para los afromexicanos.
La reforma establece diversos aspectos: sujetos de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio; autonomía para gestionar recursos públicos; derecho a la Consulta Previa, Libre e Informada en proyectos que afecten sus territorios; la protección del patrimonio cultural y territorial. La reforma agrega un apartado sobre los derechos específicos de los pueblos afromexicanos y otro especial para mujeres indígenas y afros. Si bien muchos de estos derechos ya tienen rango internacional, ahora han sido incorporados al marco jurídico mexicano (positivista y estatista).
El proceso de construcción de la reforma fue complejo, estuvo liderado por el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI) e incluyó consultas con miles de autoridades comunitarias. Sin embargo, no cumplió los estándares de una consulta conforme al mecanismo de expertos. En consecuencia, podemos decir que, más bien, fue una serie de foros en donde se tomó nota sobre las opiniones.
Desafíos y críticas a la reforma constitucional
El reconocimiento de los pueblos indígenas y afromexicanos como sujetos de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio plantea una serie de desafíos y críticas que deben ser abordadas para evitar que se quede en un marco legal sin impacto real en sus condiciones de vida.
En primer lugar, aunque el estatus de “sujeto de derecho público” otorga a las comunidades un mayor control sobre la gestión de sus recursos, incluyendo la posibilidad de recibir y administrar directamente fondos públicos, esto no garantiza automáticamente su empoderamiento. La falta de capacidades administrativas, infraestructura y acceso a formación adecuada puede limitar gravemente su capacidad para ejercer este derecho de manera efectiva. Sin un apoyo del Estado en capacitación sobre gestión financiera y administración pública, la autonomía que se promete podría quedar vacía y, en el peor de los casos, generar problemas de mal manejo o dependencia de actores externos.
Si bien la reforma da un paso importante hacia la formalización de los derechos colectivos, existe el riesgo de que este reconocimiento sea utilizado como un recurso retórico sin un compromiso real del Estado.
Existe el riesgo de que este reconocimiento sea utilizado como un recurso retórico sin un compromiso real del Estado.
Otra crítica central es la potencial instrumentalización política del reconocimiento de la personalidad jurídica como sujetos colectivos de derecho público. Si bien la reforma da un paso importante hacia la formalización de los derechos colectivos, existe el riesgo de que este reconocimiento sea utilizado como un recurso retórico sin un compromiso real del Estado para dotar a las comunidades de las herramientas necesarias para ejercer esos derechos. Han habido múltiples casos en los que el reconocimiento legal no se ha traducido en un cambio en sus vidas, lo que genera frustración y desconfianza hacia el gobierno.
El patrimonio propio es otro componente clave, pero también complejo. El hecho de que las comunidades puedan administrar su patrimonio de manera autónoma implica que tienen la capacidad de tomar decisiones sobre el uso de sus tierras, recursos naturales y culturales. Sin embargo, en la práctica, esto puede verse limitado por desigualdades estructurales que han precarizado los territorios indígenas por la presión de actores externos que buscan explotar sus recursos para proyectos extractivos o de infraestructura. A lo cual se agrega la presencia del crimen organizado. Sin mecanismos claros para proteger el patrimonio propio, el reconocimiento de su gestión autónoma podría ser más simbólico que real.
El riesgo de que las consultas se sigan haciendo como hasta ahora
La Consulta Previa, Libre e Informada es uno de los pilares más importantes de la reforma constitucional, ya que busca garantizar que las comunidades indígenas y afromexicanas participen activamente en decisiones que afectan sus territorios y modos de vida. Sin embargo, a pesar de su relevancia, este mecanismo presenta múltiples desafíos críticos que pueden limitar su eficacia y, en algunos casos, perpetuar las desigualdades existentes. Por ejemplo, que los protocolos sean elaborados por el Estado sin la participación de los pueblos, como fue el caso de las supuestas consultas sobre el mal llamado Tren Maya.
El principal riesgo es que las consultas se sigan haciendo como hasta ahora, es decir, que sean meramente formales y no cumplan con los estándares internacionales establecidos en el Convenio 169 de la OIT y en el mecanismo de expertos. En muchas ocasiones, las consultas previas realizadas en el contexto de megaproyectos se han llevado a cabo de manera superficial, sin garantizar que las comunidades realmente comprendan el alcance de los proyectos y sus impactos a largo plazo. Esto ha generado desconfianza hacia el Estado y los promotores de proyectos, lo que debilita el propósito del mecanismo y convierte a la consulta en un trámite, más que en un verdadero ejercicio de autodeterminación.
Las empresas y el Estado suelen tener más recursos y acceso a información técnica, lo que coloca a las comunidades en una situación de desventaja al momento de negociar o comprender el impacto total de los proyectos.
Las empresas y el Estado suelen tener más recursos y acceso a información técnica, lo que coloca a las comunidades en una situación de desventaja.
Un segundo riesgo es la falta de consentimiento real por parte de las comunidades. Aunque la reforma establece el derecho a la consulta, no siempre garantiza que las comunidades tengan la opción de rechazar proyectos que consideran perjudiciales. En muchos casos, la consulta se utiliza como un mecanismo para legitimar decisiones que ya han sido tomadas con mucha antelación por el Estado o las empresas, lo que convierte a las comunidades en simples observadoras de un proceso que no necesariamente respeta su voluntad. Esto plantea una contradicción fundamental entre el derecho a la autodeterminación que promueve la reforma y la práctica real de cómo se llevan a cabo estos procesos.
Además, la diferencia de poder entre las comunidades y los actores económicos es otro obstáculo significativo. Las empresas y el Estado suelen tener más recursos y acceso a información técnica, lo que coloca a las comunidades en una situación de desventaja al momento de negociar o comprender el impacto total de los proyectos. Sin un apoyo adecuado, como intérpretes, asesoría legal o defensores especializados, las comunidades quedan expuestas a presiones externas que pueden influir en sus decisiones. Esta falta de equilibrio en las consultas genera un escenario de inequidad, donde los intereses económicos tienden a imponerse sobre los derechos territoriales y culturales de las comunidades.
Asimismo, hay una crítica recurrente sobre la falta de seguimiento y cumplimiento efectivo de los acuerdos alcanzados durante las consultas. Incluso cuando las comunidades logran influir en las decisiones, muchas veces los compromisos establecidos no se cumplen, lo que perpetúa la sensación de abandono y desconfianza. Sin mecanismos claros de rendición de cuentas y supervisión independiente, la consulta previa se convierte en un proceso sin consecuencias reales para las empresas o el gobierno, lo que refuerza la percepción de que es una formalidad más que un verdadero ejercicio de justicia.
El desafío de que el pluralismo jurídico no quede en el plano simbólico
La reforma también establece la protección del patrimonio cultural y territorial de las comunidades, reconociendo sus sistemas normativos y la pluralidad jurídica. Sin embargo, este reconocimiento legal plantea varios desafíos que deben ser abordados para evitar que estos avances queden en el plano simbólico. Primero, no está claro cómo estos sistemas interactuarán de manera efectiva con el sistema jurídico nacional. Más cuando es claro que el pluralismo jurídico reconocido constitucionalmente en México es unitario y no igualitario. No son los indígenas los que ponen sus reglas de relacionamiento con el Estado, es el Estado a través del derecho positivo mexicano quien las pone.
La coexistencia de dos sistemas legales podría generar tensiones y conflictos en la jurisdicción, especialmente en contextos donde los derechos territoriales y los intereses económicos entran en colisión. Sin mecanismos claros para armonizar las leyes indígenas con las nacionales, este reconocimiento corre el riesgo de quedarse en una declaración sin un impacto práctico significativo. Además, la justicia intercultural requiere de una formación profunda y comprometida de los operadores judiciales, desde jueces hasta abogados y defensores públicos, lo cual no se ha desarrollado con suficiente claridad en la reforma.
En cuanto al fortalecimiento de la cohesión social, es importante reconocer que la pluralidad jurídica puede, en algunos casos, exacerbar las desigualdades dentro de las comunidades. No todas las comunidades cuentan con la misma capacidad de organización o recursos, lo que podría generar conflictos internos sobre la interpretación y aplicación de sus propios sistemas normativos. La reforma, si bien permite un mayor control sobre los territorios, debe acompañarse de políticas que promuevan la equidad dentro de las propias comunidades para evitar que las asimetrías existentes se profundicen.
Una reforma que podría ser solamente simbólica
En relación con la justicia climática, el reconocimiento de los derechos territoriales y culturales de las comunidades indígenas es un componente clave para la protección ambiental, dado que estas comunidades han sido históricamente guardianes de la biodiversidad. No obstante, este enfoque enfrenta tensiones con los intereses económicos del Estado y las empresas extractivas, que siguen priorizando megaproyectos sin el consentimiento real de las comunidades afectadas. La justicia climática sólo será alcanzable si la voz y los conocimientos tradicionales de las comunidades indígenas son respetados en la toma de decisiones sobre sus territorios, lo que requiere un cambio profundo en las políticas de desarrollo.
En cuanto a la equidad de género, la reforma incluye disposiciones para la participación de las mujeres indígenas y afromexicanas en la toma de decisiones. Sin embargo, este avance es insuficiente si no se acompaña de medidas concretas para asegurar que estas disposiciones se implementen en la práctica. En las comunidades, las mujeres enfrentan barreras tanto dentro de sus contextos culturales como en su relación con el Estado, lo que requiere políticas específicas de empoderamiento y apoyo para garantizar que su participación no sea simplemente un ideal en papel. Y esto sólo será posible con la participación de los pueblos indígenas como sistemas complejos.
Históricamente, el Estado mexicano ha otorgado reconocimientos formales a los derechos de los pueblos indígenas, pero sin comprometerse a transformar las dinámicas de poder que perpetúan la exclusión y la marginalización.
Uno de los problemas más destacados es la falta de claridad sobre cómo se garantizará la asignación de recursos presupuestales específicos para implementar los derechos reconocidos. Sin un financiamiento adecuado, los mecanismos de Consulta Previa, Libre e Informada podrían convertirse en simples formalidades, sin un verdadero poder de decisión para las comunidades. Además, la autonomía prometida podría quedar vacía si las comunidades no cuentan con los recursos y la infraestructura necesaria para gestionar sus propios proyectos.
Finalmente, existe el riesgo de que la reforma se quede en un reconocimiento simbólico o retórico sin cambios estructurales profundos. Históricamente, el Estado mexicano ha otorgado reconocimientos formales a los derechos de los pueblos indígenas, pero sin comprometerse a transformar las dinámicas de poder que perpetúan la exclusión y la marginalización. Sin un cambio real en las políticas económicas que priorizan el extractivismo y los intereses comerciales, el impacto de la reforma podría verse limitado.
Elisa Cruz Rueda es abogada y antropóloga. Actualmente, se desempeña como profesora de la Escuela de Gestión y Autodesarrollo Indígena de la Universidad Autónoma de Chiapas.