En sus primeros meses como Presidente de Chile, José Antonio Kast ha situado la política indígena a partir de una agenda centrada en la seguridad, la inversión, el retroceso en la ley Lafkenche y la flexibilización del régimen de tierras establecido en la Ley Indígena. A través de la retórica del desarrollo, el discurso oficial presenta los derechos colectivos de los Pueblos Indígenas como un obstáculo al crecimiento económico.
En su primera Cuenta Pública, José Antonio Kast presentó su política indígena inmediatamente después de sus anuncios sobre seguridad y control territorial para la denominada “Macrozona Sur”. En esta región del país con fuerte presencia mapuche, que comprende administrativamente las regiones del Biobío y Los Lagos, el nuevo gobierno ha buscado focalizar la estrategia de seguridad estatal frente a las demandas de restitución territorial de las comunidades que habitan el territorio ancestral mapuche.
Siguiendo la misma lógica que los gobiernos anteriores, la actual gestión prorrogó la vigencia del estado de excepción constitucional de emergencia en este territorio. Durante la presentación de la Cuenta Pública, el presidente Kast señaló: “La Araucanía es una de las regiones más hermosas y con más futuro de Chile. Su gente merece vivir en paz, trabajar tranquila y ver florecer su tierra. En esta región, como en todo Chile, necesitamos que aumente el turismo, regrese la inversión y recuperemos el desarrollo. Para lograrlo, estas medidas se acompañan con el diseño de una política indígena coherente que hemos estado trabajando”.
En este marco, no llama la atención que la propiedad y explotación de las tierras indígenas se hayan convertido en el foco del anuncio de lo que será la política indígena de este gobierno: “Una reforma a la Ley Indígena que otorgue mayores libertades y herramientas para el desarrollo, eliminando las restricciones al uso de sus tierras y permitiéndoles arrendarlas e hipotecarlas en igualdad de condiciones con el resto de la ciudadanía chilena”. Con este objetivo, se reformulará el proceso de consulta sobre el nuevo sistema de tierras y se reordenará el sistema de compra de tierras, instaurando tasaciones a valor de mercado y trazabilidad en cada compra.
Tierras indígenas y la institucionalización del despojo
La Ley Indígena (Ley N° 19.253) fue promulgada en 1993 bajo el gobierno de Patricio Aylwin, una vez recuperada la democracia. Si bien se han señalado algunas limitaciones en su forma de definir las tierras indígenas, cualquier modificación ha sido evaluada como una posible amenaza, especialmente en un contexto en el que no existe reconocimiento constitucional ni representación política de los Pueblos Indígenas en los espacios del Estado-nación. Esta ley crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) y, establece normas sobre la protección, el fomento y el desarrollo de los indígenas. A su vez, define como tierras indígenas a aquellas que se poseen bajo los títulos de merced, título de comisario u otros que se enumeran en el artículo 12, así como las correspondientes a la ocupación histórica.
En ese contexto, la propuesta de reformar la ley para permitir arriendos e hipotecas se presenta bajo el lenguaje de la libertad individual y de la igualdad ante el mercado. Sin embargo, la ley vigente ya permite arrendar tierras indígenas individuales por un plazo de hasta cinco años y constituir gravámenes con la autorización de la CONADI. Asimismo, prohíbe el arrendamiento de tierras comunitarias y protege a ambas frente a enajenaciones, embargos y adquisiciones externas. En efecto, cuando las restricciones a las tierras indígenas desaparecieron en Chile, principalmente entre 1943 y 1947, se enajenó cerca de una quinta parte de ellas. Más tarde, durante la dictadura, los arriendos a 99 años privaron a familias y comunidades indígenas del uso de sus predios.
El actual gobierno busca no solo reducir la demanda territorial a un asunto de mercado, sino que lo hace sin considerar las 21 recomendaciones que la Comisión presentó sobre reparación territorial, institucionalidad, participación y desarrollo.
El actual gobierno busca reducir la demanda territorial a un asunto de mercado, sin considerar las recomendaciones sobre reparación territorial, institucionalidad, participación y desarrollo.
Para llevar adelante esta reforma, el Poder Ejecutivo ha señalado que reformulará el proceso de consulta sobre el nuevo sistema de tierras, que el gobierno de Gabriel Boric “abandonó sin resultados”, en alusión a las propuestas entregadas por la Comisión para la Paz y el Entendimiento (CPPyE). Esta Comisión, creada por Decreto Supremo Nº 14, tenía como principal mandato “realizar un diagnóstico de la demanda de tierras del pueblo Mapuche, las tierras ya entregadas por el Estado de Chile y las brechas persistentes en dicha materia, con el objeto de cuantificar dicha demanda”.
Para abordar este mandato, la CPPyE realizó un diagnóstico exhaustivo de la demanda de tierras, las brechas existentes en esta materia y las limitaciones del mecanismo vigente. El diagnóstico concluyó que este mecanismo ha sido utilizado “prácticamente en su totalidad” por comunidades Mapuche de las cuatro regiones señaladas, representando un 99,59% de las compras realizadas hasta 2024 y manteniendo más de 1.100 solicitudes pendientes de resolución. En ese contexto, la Comisión recomendó avanzar hacia un nuevo sistema de tierras que armonizara la Ley Indígena con el Convenio Nº 169 de la OIT, incluyendo mecanismos de reparación territorial, criterios de priorización, reformas institucionales y herramientas para fortalecer la relación entre el Estado y el pueblo Mapuche.
Dado que estas medidas impactaban directamente a comunidades y organizaciones mapuche, se configuró la susceptibilidad a una afectación directa, lo que obligó al Estado a realizar un proceso de consulta. Sin embargo, este proceso fue ampliamente rechazado por las comunidades y quedó sin efecto. De esa forma, el actual gobierno busca no solo reducir la demanda territorial a un asunto de mercado, sino que lo hace sin considerar las 21 recomendaciones que la Comisión presentó sobre reparación territorial, institucionalidad, participación y desarrollo.
Los Espacios Costeros Marinos de Pueblos Originario bajo presión
Sin embargo, la política del gobierno de José Antonio Kast trasciende el anuncio de la reforma de la Ley Indígena. Más bien, el foco en la tierra y su propiedad debe entenderse como parte de una estrategia mayor que busca limitar los derechos de los Pueblos Indígenas y la toma de decisiones de las comunidades sobre los recursos. Desde una mirada neoliberal, estos recursos deben ser explotados por capitales privados; al mismo tiempo, la propiedad de la tierra se encuentra asociada a una política de seguridad. Así, en paralelo a este anuncio, el Ejecutivo ha impulsado cambios a la denominada Ley Lafkenche.
Por su parte, la Ley 20.249 (2008) creó los Espacios Costeros Marinos de Pueblos Originarios (ECMPO) para resguardar los usos consuetudinarios y ceder su administración a las comunidades indígenas que los han habitado ancestralmente. Si bien los ECMPO no suponen propiedad sobre esos territorios, deben contar con un plan de administración que permita la coexistencia de diferentes actores vinculados a la pesca (industrial y artesanal), al turismo y a la navegación. Este plan debe ser aprobado por la Comisión Regional de Uso del Borde Costero (CRUBC) en una instancia final. Sin embargo, las comunidades han debido enfrentar la oposición de empresas pesqueras, principalmente salmoneras, y las propias instancias aprobatorias del Estado. En este marco, se ha instalado un discurso que cuestiona la eficiencia de las comunidades, las solicitudes desproporcionadas, la paralización de inversiones y la apropiación exclusiva del borde costero.
Las organizaciones indígenas han defendido la ley como un instrumento de memoria, de soberanía alimentaria y de protección intergeneracional, que rompe con el mito de que la administración comunitaria no puede convivir con actividades productivas.
Lo que está en juego es la manera en que Chile decide relacionarse con el mar, los territorios y las comunidades.
Sólo en 2024, el 80% de las solicitudes presentadas por comunidades o asociaciones de comunidades indígenas han sido rechazadas en la Comisión Regional de Uso del Borde Costero, donde las instituciones representantes del Estado han sido las principales opositoras a la creación de nuevos espacios costeros marinos. De esa forma, los rechazos se sustentan fundamentalmente en cuestiones políticas más que técnicas, pues el CRUBC interviene antes de que las comunidades presenten sus planes de administración. De hecho, la evidencia disponible rechaza la idea de que los ECMPO hayan paralizado a la industria salmonera, la cual continuó expandiendo su producción y sus exportaciones.
Organizaciones indígenas, como la Red de Mujeres Originarias por la Defensa del Mar, han insistido en esta inversión de responsabilidades y han defendido la ley como un instrumento de memoria, de soberanía alimentaria y de protección intergeneracional, que rompe con el mito de que la administración comunitaria no puede convivir con actividades productivas. Más bien, sostiene que lo que está en juego es la manera en que Chile decide relacionarse con el mar, los territorios y las comunidades.
Políticas indígenas y mercado: dos caras de la misma moneda
En cuatro meses de gobierno, la mercantilización de las tierras indígenas y de los recursos valorados por las empresas se perfila como el eje en la formulación de las políticas indígenas. En el caso de las tierras, la protección colectiva debe justificarse frente a la libertad contractual. En cuanto a los espacios costeros, el uso consuetudinario debe justificar su extensión frente a la inversión. En ambos casos, la carga de la prueba recae sobre los Pueblos Indígenas para demostrar que no son “recursos inutilizados”. No se trata, por lo tanto, de dos políticas aisladas.
En Chile, el mercado se presenta como sinónimo de desarrollo, mientras que los derechos colectivos se convierten en restricciones que deben corregirse. Así, la tierra deja de ser entendida como base material de la continuidad histórica y cultural de los Pueblos Indígenas; al mismo tiempo que el maritorio deja de ser reconocido como espacio de memoria, de soberanía alimentaria y de protección intergeneracional. Así, el problema no radica en discutir mecanismos para mejorar las condiciones de vida de las familias y comunidades indígenas. El punto crítico es que esas necesidades no pueden utilizarse para debilitar los derechos colectivos ni para impedir la decisión de las comunidades sobre sus territorios con la excusa del desarrollo.
Por ello, los primeros meses de este gobierno no sólo abren una discusión legislativa sobre la Ley Indígena o la Ley Lafkenche, sino que también plantean una pregunta más profunda sobre el respeto de la política indígena en Chile y la aplicación de los derechos garantizados a nivel internacional. Si el punto de partida es la seguridad, la inversión y la certeza para los privados, los derechos indígenas quedan relegados bajo la mirada de un Estado colonial. En consecuencia, lo que está en juego no es sólo la propiedad, la tierra o el borde costero, sino la posibilidad de imaginar una relación distinta entre el Estado, el mercado y los Pueblos Indígenas, en la que sus derechos no sean la moneda de cambio. Por ahora, todo indica que estamos lejos de ese horizonte.
Verónica Figueroa Huencho es académica mapuche y profesora titular de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile.