Das reivindicações territoriais à autogestão indígena: progressos, tensões e perspectivas na Bolívia

Mais de 15 anos se passaram desde a aprovação da Constituição Política do Estado de 2009, que reconheceu o direito dos Povos Indígenas e Nativos Camponeses à autodeterminação, autonomia e autogoverno. Esse reconhecimento abriu um novo capítulo na história das lutas indígenas na Bolívia e permitiu o progresso rumo à institucionalização de suas próprias formas de governo dentro da estrutura do Estado Plurinacional.

Contudo, as Autonomias Camponesas Indígenas (ACII) não surgiram com a Constituição de 2009. Elas são o resultado de um longo processo de reivindicação territorial, recuperação de poderes, reconstrução de instituições comunitárias e busca por reconhecimento político. Assim, após mais de 15 anos de implementação, a questão atual não é mais se as autonomias foram institucionalmente estabelecidas, mas sim em que medida essas instituições transformaram as relações de poder e fortaleceram a capacidade dos Povos Indígenas de governar seus territórios.

Dessa perspectiva, a trajetória das autonomias indígenas deve ser entendida como uma reforma política e administrativa do Estado e como uma luta histórica pelo poder territorial. A questão central é se a institucionalização das regiões autônomas indígenas está permitindo que as estruturas históricas de autogoverno sejam efetivamente orientadas para a gestão pública e territorial, ou se existe o risco de que os governos autônomos reproduzam a lógica administrativa das instituições estatais.

Das reivindicações territoriais à busca por autoridade

Ao longo da história, os povos indígenas da Bolívia desenvolveram diversas estratégias de luta, resistência e negociação para defender e reivindicar suas terras e territórios. Essa defesa não se limitou ao acesso à terra, mas também esteve ligada às suas próprias formas de organização, autoridade, gestão de recursos e reprodução da vida comunitária. Nesse processo, a Marcha por Território e Dignidade de 1990 representou um momento significativo para colocar as demandas indígenas em primeiro plano e incorporar o território como uma questão central na agenda política nacional. A reivindicação por territórios indígenas também incluía o reconhecimento de suas próprias formas de organização e seu direito de decidir sobre assuntos que afetam sua vida coletiva.

Posteriormente, essas demandas se traduziram em processos de titulação coletiva de terras, como as Terras de Origem Comunitária (Tierras Comunitarias de Origen, ou TCOs). A titulação contribuiu para o fortalecimento da segurança territorial, da coesão organizacional e da identidade cultural, e possibilitou o desenvolvimento de processos e planos de gestão territorial. Dessa forma, a titulação coletiva de terras constituiu uma base fundamental para o subsequente processo de autonomia, permitindo a transição da reivindicação e defesa do território para uma demanda mais ampla: o exercício da autoridade, a tomada de decisões e a governança do próprio território. Contudo, cabe ressaltar que a propriedade coletiva nem sempre foi suficiente para garantir o controle efetivo contra pressões externas, particularmente aquelas ligadas às atividades extrativistas.

A Constituição Política de 2009 inaugurou uma nova era. A Autonomia Camponesa Indígena foi reconhecida como uma forma de organização territorial do Estado e como uma expressão do direito dos Povos Indígenas à autogovernança.

A experiência municipal demonstrou as limitações da participação indígena no município e a necessidade de avançar em direção a formas de governo com maior capacidade de decisão sobre o território.

Uma segunda fase ocorreu durante a década de 1990, com a municipalização e a participação popular. As organizações indígenas começaram a buscar mecanismos para intervir na administração pública local e orientar as instituições municipais de acordo com as demandas de suas comunidades. A participação no planejamento e na fiscalização social, a criação de distritos municipais indígenas, a eleição de subprefeitos por meio de seus próprios procedimentos e a incorporação de mecanismos comunitários na administração pública foram experiências significativas. No entanto, as limitações da participação indígena dentro do município motivaram a necessidade de avançar em direção a formas de governança com maior poder de decisão sobre seus territórios.

A promulgação da Constituição Política do Estado em 2009 inaugurou uma nova era. A Autonomia Camponesa Indígena foi reconhecida como uma forma de organização territorial do Estado e como expressão do direito dos Povos Indígenas à autogestão. Os primeiros processos (Charagua, Uru Chipaya e Raqaypampa) vivenciaram diferentes formas de articulação entre as estruturas históricas de autogestão e os novos governos autônomos. As assembleias territoriais e outros órgãos comunitários mantiveram um papel central na deliberação, na tomada de decisões e na condução da administração pública.

A construção do autogoverno indígena

O estabelecimento dos nove governos autônomos representa um avanço institucional nas formas de governança que estão sendo desenvolvidas. Um elemento primordial é a eleição das autoridades por meio de normas e procedimentos próprios, sem a intervenção de partidos políticos. As eleições são realizadas em assembleias e reuniões públicas, empregando mecanismos como aclamação, o sistema tradicional de votação em fila e outras práticas locais. Em Charagua, os métodos de eleição das capitanias (as estruturas organizacionais territoriais do povo Guarani) são integrados ao sufrágio universal nas áreas urbanas, criando uma experiência de democracia intercultural. Outras regiões autônomas também incorporam princípios como a rotação ou muyu, o reconhecimento da experiência e da trajetória expressos no thaki e a complementaridade entre homens e mulheres.

Um segundo elemento é a representação política vinculada à estrutura territorial. Os ayllus, as capitanias, os subcentros e os centros têm representação nos órgãos governamentais. Em Raqaypampa, a representação legislativa é distribuída entre os cinco subcentros; em Challa, a Assembleia Indígena é composta por representantes dos três ayllus, e o Conselho de Justiça também incorpora essa representação territorial. Outro aspecto é o reconhecimento da assembleia territorial como um espaço de deliberação, tomada de decisões e controle social. Assim, as autoridades do governo autônomo não substituem necessariamente as estruturas comunitárias, mas devem trabalhar em conjunto com elas.

Em conjunto, essas experiências demonstram que as comunidades autônomas estão introduzindo elementos de estruturas comunitárias dentro do Estado e gerando novas formas de exercício do poder local.

Comunidades autônomas estão introduzindo elementos de estruturas comunitárias dentro do Estado e gerando novas formas de exercício do poder local.

Além disso, a democracia comunitária é praticada no âmbito de instituições autônomas. Práticas como deliberação coletiva, representação territorial, rodízio de cargos, eleições com normas e procedimentos próprios e fiscalização comunitária são integradas ao governo autônomo. Essas práticas são articuladas com mecanismos de democracia representativa, como ocorre em Charagua. Um último desenvolvimento significativo é a incorporação da Jurisdição Camponesa Indígena (Jurisdicción Indígena Originario Campesina, ou JIOC) como parte do exercício do autogoverno. Seus estatutos incorporam normas, procedimentos e autoridades próprias para a resolução de conflitos, em conjunto com as estruturas territoriais.

Em conjunto, essas experiências demonstram que as regiões autônomas estão introduzindo elementos e mecanismos de estruturas comunitárias no Estado e gerando novas formas de exercício do poder local. Por meio do exercício do seu direito ao autogoverno, os povos indígenas estão definindo, em nível local, os termos de sua participação e integração ao Estado, embora ainda seja necessário superar inúmeras barreiras burocráticas, exigências administrativas e obstáculos regulatórios. Consequentemente, eles têm construído progressivamente um roteiro para a implementação.

Tensões e limites da autonomia indígena

Apesar desses avanços, ainda existem limitações significativas na transformação do reconhecimento formal da autogestão em uma capacidade efetiva de gestão e controle territorial. Uma das principais limitações é que a administração pública continua fortemente condicionada por normas e procedimentos nacionais. Isso reduz a autonomia dos governos indígenas na definição da alocação de recursos de acordo com suas prioridades, potencial e práticas de gestão próprias. A gestão de recursos ainda apresenta características semelhantes à gestão municipal, situação que levou as organizações indígenas autônomas a proporem uma Lei de Gestão Pública que permita a incorporação de mecanismos locais.

Outra dificuldade reside na limitada geração de recursos próprios, o que restringe sua capacidade de desenvolver políticas e ações com maior autonomia em relação aos poderes e recursos fornecidos pelo governo central. Isso é agravado pelo longo e complexo processo burocrático, administrativo e jurídico necessário para alcançar e implementar a autonomia indígena. Por fim, existem conflitos e tensões internas relacionados à representação política, à localização das sedes governamentais, ao reconhecimento de diferentes setores, às visões de desenvolvimento, à sobreposição de modelos de organização territorial e à presença de diversos atores e interesses.

Essas limitações revelam uma tensão fundamental: a institucionalização da autonomia não garante, por si só, o exercício efetivo do autogoverno. Após mais de quinze anos de implementação, é necessário analisar em que medida os governos autônomos indígenas estão fortalecendo sua capacidade efetiva de exercer poder e tomar decisões sobre seus territórios. Essas entidades autônomas possuem estatutos, poderes, órgãos legislativos e executivos, orçamentos e sistemas administrativos; contudo, ainda enfrentam limitações para intervir em questões estratégicas que afetam seus territórios.

Do governo autônomo ao controle territorial

Atualmente, os governos autônomos indígenas estão em processo de construção e fortalecimento de seus próprios mecanismos de gestão pública, buscando integrar a administração de recursos econômicos às suas estruturas institucionais e territoriais. Essas iniciativas incluem a contratação de fornecedores locais, mecanismos de planejamento e fiscalização comunitária, protocolos de consulta prévia e regulamentações relacionadas ao cuidado e uso de recursos comuns. Esses mecanismos demonstram um esforço para adaptar progressivamente a gestão pública às características e prioridades de cada território.

O estabelecimento de governos autônomos também levou a uma reconfiguração das relações de poder nesses territórios. A institucionalização de novas formas de representação e tomada de decisão abriu espaços para a participação e a redistribuição do poder político. As assembleias territoriais adquiriram um papel significativo na eleição de autoridades, na definição de prioridades de planejamento e na supervisão da gestão de recursos públicos.

No Ayllu Jatun Ayllu Yura, organizações levantaram reivindicações relacionadas aos benefícios econômicos derivados das atividades hidrelétricas desenvolvidas em seu território.

No Ayllu Jatun Ayllu Yura, organizações levantaram demandas relacionadas aos benefícios econômicos derivados das atividades hidrelétricas.

Contudo, o controle territorial efetivo por meio do autogoverno ainda está em seus estágios iniciais. Grande parte do poder concedido aos governos autônomos concentra-se na gestão administrativa, enquanto as decisões estratégicas relativas a certos recursos naturais e atividades econômicas permanecem fortemente regulamentadas ou reservadas ao governo central. Isso cria uma tensão entre o reconhecimento da autogovernança e a capacidade efetiva dos povos indígenas de decidir sobre processos que afetam diretamente seus territórios.

Existem, no entanto, experiências que demonstram possibilidades de ampliar essa capacidade de ação. Em Charagua Iyambae, foram desenvolvidos mecanismos para intervir na defesa territorial e em processos relacionados à proteção de áreas de conservação. No Ayllu Jatun Ayllu Yura, organizações levantaram reivindicações relacionadas aos benefícios econômicos derivados das atividades hidrelétricas realizadas em seu território. Em Challa, a criação do Conselho de Justiça abre possibilidades para fortalecer o papel das autoridades indígenas na resolução de conflitos.

Do autogoverno ao Estado Plurinacional: um horizonte a ser construído

A trajetória das autonomias indígenas na Bolívia pode ser entendida como um processo que vai das reivindicações territoriais à busca pelo poder de governar o território. Primeiro, por meio da defesa, mobilização social e recuperação territorial; segundo, por meio da recuperação e fortalecimento de suas próprias autoridades e mecanismos; terceiro, por meio da participação e apropriação dos espaços de gestão municipal; e, finalmente, após a promulgação de uma nova Constituição Política, por meio da institucionalização do autogoverno por meio das autonomias indígenas.

O resultado é significativo e evidente no estabelecimento de nove governos indígenas, com estatutos, estruturas institucionais, mecanismos de democracia comunitária, representação territorial e experiências na articulação de formas históricas de autogoverno e administração pública. Apesar de muitas limitações, esses avanços contribuem para a construção do Estado Plurinacional, ainda que de forma minimalista, e também para a concretização da democracia intercultural. O desafio continua sendo avançar rumo a um autogoverno genuíno e a um controle territorial efetivo.

Contudo, o reconhecimento institucional da governança indígena não é sinônimo de autogoverno. O desafio atual reside em consolidar essas novas instituições para que contribuam efetivamente para a transformação das relações de poder e, ao mesmo tempo, para o fortalecimento das estruturas territoriais indígenas como espaços de tomada de decisão política. Em última análise, trata-se de passar da governança formal para o exercício efetivo da autoridade sobre o território e, a partir daí, contribuir para a construção de um Estado plurinacional.