Quem constitui quem? Lições do povo Naga sobre autonomias na América Latina

No início do século, o Estado Plurinacional da Bolívia e a República do Equador iniciaram processos de transformação constitucional que reconheceram o caráter plurinacional de seus Estados, ampliaram os direitos indígenas e adicionaram formas de autonomia aos povos indígenas. Contudo, esse reconhecimento não alterou uma questão fundamental: o poder de criar ou reformular a ordem constitucional permaneceu nas mãos do eleitorado nacional como um todo. Nenhuma das constituições concede aos povos indígenas poder constituinte próprio.

O caso do povo Naga, que habita o nordeste da Índia e o noroeste de Mianmar, apresenta um desafio diferente: a reivindicação de autoridade política que nenhum Estado lhes concede há décadas, mas que também não foi formalizada em um ato constitucional consolidado. Da perspectiva Naga, ambos os problemas fazem parte da mesma questão: de onde vem a autoridade de um povo e como ele pode recuperá-la?

Este artigo busca compreender com o que os processos plurinacionais da Bolívia e do Equador alcançaram e, inversamente, com o que não conseguiram preservar. A análise não visa avaliar exaustivamente essas experiências, mas sim identificar algumas condições que podem ser relevantes para o processo Naga. A comparação, portanto, tem um propósito específico: considerar o que um acordo de autogoverno deve garantir para que a autoridade reconhecida possa ser sustentada ao longo do tempo.

Duas experiências e uma mesma pergunta

Em 2009, a Bolívia foi restabelecida como um Estado plurinacional com base em uma Assembleia Constituinte na qual os povos indígenas participaram como atores-chave. A Constituição reconheceu 36 línguas indígenas, jurisdição indígena, distritos eleitorais especiais e, o foco deste artigo, autonomia indígena, como expressão de autoridade preexistente e não simplesmente como uma concessão do governo central.

Contudo, o que foi oficialmente reconhecido não coincidiu inteiramente com o que permaneceu sob controle estatal. Os direitos sobre o subsolo, a renda proveniente de recursos naturais e uma parcela significativa do poder tributário permaneceram nas mãos do Estado. As autonomias indígenas que foram estabelecidas estavam sujeitas a procedimentos legais complexos (e demorados) e, que de modo geral, dependem de transferências estatais, possuindo autonomia econômica limitada. A jurisdição indígena, por sua vez, foi posteriormente restringida por legislação ordinária.

Os casos da Bolívia e do Equador, embora por caminhos diferentes, ilustram a mesma dificuldade. O reconhecimento constitucional pode ser importante, mas continua dependente de instituições que estão além do controle do povo.

A questão que interessa ao processo Naga é quanta autonomia um Estado pode reconhecer, quem constitui essa autonomia e quais condições permitem que ela seja exercida.

No caso do Equador, o caminho foi diferente. A Constituição de 2008 estabeleceu a plurinacionalidade e a interculturalidade, reconheceu a jurisdição indígena e incluiu circunscrições territoriais indígenas. No entanto, essa estrutura institucional nunca foi construída de maneira equivalente à da Bolívia: nenhuma circunscrição territorial indígena foi estabelecida. Enquanto a Bolívia construiu e depois restringiu, o Equador declarou direitos indígenas sem jamais implementá-los plenamente.

Ambos os casos, embora diferentes, ilustram a mesma dificuldade. O reconhecimento constitucional pode ser importante, mas permanece contingente a instituições que estão além do controle dos povos indígenas. Se a autoridade indígena depende da legislação nacional, da interpretação judicial ordinária, das transferências fiscais e da vontade política do governo, a autonomia mantém sua forma legal, mas perde sua capacidade efetiva. Consequentemente, a questão relevante para o processo Naga não é meramente quanta autonomia um Estado pode reconhecer, mas quem constitui essa autonomia e sob quais condições ela pode ser exercida.

Um povo que ainda não foi chamado a exercer seu poder

Antes do domínio colonial, a autoridade política no território ancestral Naga era organizada por aldeias, que administravam suas terras, resolviam disputas e se autogovernavam por meio de suas próprias instituições e direito consuetudinário. A administração britânica gradualmente incorporou esses territórios a diferentes jurisdições e, em 1947, a transferência de poder os dividiu novamente entre a Índia e a Birmânia (atual Mianmar). Um plebiscito foi realizado em 1951; posteriormente, um conflito armado eclodiu; e, desde 1997, um cessar-fogo está em vigor, acompanhado por um longo processo de negociação.

Em 1963, o Artigo 371A da Constituição da Índia estabeleceu proteções especiais para as práticas religiosas e sociais Naga, o direito consuetudinário e a propriedade e transferência de terras e recursos. Neste último aspecto, a Constituição protege um sistema de propriedade comunitária que antecede a ordem constitucional indiana. Contudo, trata-se de uma salvaguarda, não de um fundamento: faz parte da Constituição da Índia e opera por meio de uma legislatura estadual. Portanto, não cria a instituição Naga que reconhece, nem constitui a fonte de sua autoridade.

De onde vêm os poderes que estão sendo negociados? Se um acordo visa estabelecer uma nova relação política, o povo deve poder exercê-lo. Portanto, um documento negociado em sigilo não pode constituir um ato constitutivo.

Se um acordo visa estabelecer uma nova relação política, o povo (cuja autoridade está em jogo) deve poder exercê-la.

Essa distinção é central para as negociações em curso. O Acordo-Quadro de 2015 refere-se ao princípio de que, em uma democracia, a soberania reside no povo e à troca de poderes soberanos, embora seu significado continue sujeito a diferentes interpretações entre o Governo da Índia e a liderança do Conselho Nacional Socialista de Nagaland (NSCN), grupo Isak-Muivah (NSCN-IM). A questão, então, passa a ser: de onde se originam os poderes que estão sendo negociados? Se um acordo visa estabelecer uma nova relação política, o povo (cuja autoridade está em jogo) deve poder exercê-la. Portanto, um documento negociado em segredo não pode, por si só, constituir um ato constitutivo.

A história Naga ilustra essa dificuldade. O plebiscito de 1951 sobre a independência de Nagaland expressou uma decisão sobre o status político, mas não estabeleceu instituições nem conferiu um mandato para criá-las. Da mesma forma, os acordos de 1960 e 1975 sobre o status político de Nagaland dentro da Índia e, posteriormente, a aceitação da estrutura constitucional indiana, foram questionados quanto à autoridade daqueles que os assinaram. Atualmente, os poderes em negociação estão sendo determinados por negociadores cujo mandato é negociar, não constituir. Após décadas de negociação, o processo Naga corre o risco de resolver o funcionamento do governo antes de resolver a origem de sua autoridade.

A base material do autogoverno

A experiência latinoamericana oferece uma segunda lição: o autogoverno não pode ser reduzido a um título legal. Ele exige controle efetivo sobre o território e seus recursos. O caso zapatista em Chiapas demonstra que a autonomia indígena pode ser sustentada por décadas sem reconhecimento estatal ou transferências fiscais, quando o controle territorial e a capacidade organizacional de fato existem. Os direitos reconhecidos permitem a defesa desse controle, mas não o substituem.

A escala também importa. A autonomia confinada a unidades excessivamente pequenas pode se tornar administração municipal sob outro nome. Na Bolívia, a escala municipal e o controle estatal sobre os recursos do subsolo limitam a capacidade das autonomias indígenas de construir sua própria base econômica. Para o povo Naga, essa questão é especialmente relevante devido à fragmentação de seus territórios entre diferentes unidades administrativas. Uma autonomia territorialmente viável poderia sustentar melhor as instituições e os recursos necessários para a autogovernança.

A lição é que a propriedade da terra, sem instituições para controlá-la, é vulnerável. Um acordo deve garantir não apenas a terra e os recursos, mas também os poderes, as receitas e as instituições para controlá-los.

A lição é que a propriedade da terra, sem instituições para exercer controle territorial, é vulnerável.

Mas a integração também implica obrigações para com outros povos cujos territórios seriam incluídos nessa configuração. Sempre que existirem territórios ou recursos compartilhados, as condições de inclusão devem ser acordadas com os povos vizinhos e o Estado correspondente. O caso de Changpang, no território Lotha Naga, em Nagaland, demonstra que a propriedade comunitária por si só não garante o controle dos recursos: a extração de petróleo entre 1981 e 1994 deixou em aberto uma disputa sobre quem tinha a autoridade para autorizar e controlar o subsolo.

A lição é que a propriedade territorial, sem instituições para exercer o controle territorial, é vulnerável. Um acordo duradouro deve garantir não apenas a terra e os recursos, mas também os poderes, as receitas e as instituições necessárias para controlá-los. No entanto, a base material por si só não democratiza o autogoverno: os recursos podem concentrar poder dentro de um território. Portanto, recursos, instituições e mecanismos de responsabilização são todos necessários simultaneamente.

A condição que nenhum acordo pode garantir

As experiências da Bolívia e do Equador demonstram, em última análise, que nenhum texto constitucional, por si só, consegue gerar a capacidade política necessária para garantir os direitos e as garantias constitucionalmente consagrados. As constituições em si não mudaram entre 2009 e 2026, mas os governos e as condições políticas sob as quais deveriam ser implementadas, sim. Quando as instituições responsáveis por garantir o reconhecimento se tornam hostis, as garantias constitucionais podem ser enfraquecidas. Isso representa uma armadilha: se o autogoverno precisa esperar que o Estado seja plenamente democrático para se sustentar, o próprio Estado mantém o poder de veto sobre ele.

Portanto, a resposta não pode ser simplesmente esperar por uma transformação externa. O autogoverno indígena é também uma prática democrática: pressupõe que uma ordem política possa conter mais de uma fonte legítima de autoridade e permanecer unificada. Isso requer uma condição que não pode ser confundida com unanimidade: a capacidade de um povo agir coletivamente em meio a divergências. Um povo que só pode agir quando não há diferenças produz um sujeito silenciado, não um sujeito constituinte. Nesse sentido, as mulheres indígenas demonstram que a defesa dos direitos pode se desenvolver dentro da autonomia e não necessariamente contra ela.

Por outro lado, a experiência boliviana oferece um alerta. Embora o reconhecimento constitucional dos Povos Indígenas permaneça em vigor, a coalizão política que o promoveu fragmentou-se entre organizações camponesas andinas e organizações territoriais das Terras Baixas. A experiência demonstra que o reconhecimento constitucional, por si só, não garante a existência de uma capacidade política capaz de sustentá-lo e desenvolvê-lo. Para o processo Naga, isso sugere que tal capacidade institucional deve ser construída antes de qualquer acordo com o Estado. As aldeias Naga mantêm uma tradição de autogoverno, mas décadas de militarização, desestruturação institucional e divisões internas têm dificultado sua integração em uma estrutura política, fiscal e administrativa de maior escala.

Reservar o poder constituinte

A primeira proposta que emerge dessa comparação é a de reservar ao povo a capacidade de reabrir os termos fundamentais de sua relação com o Estado. Bolívia e Equador contemplam mecanismos para convocar novos processos constituintes, mas a iniciativa e a ratificação são organizadas por meio do eleitorado nacional. Nenhuma das constituições reserva essa iniciativa a cada povo constituinte em si. Aqui reside uma tensão interna no projeto plurinacional: múltiplos povos são reconhecidos como sujeitos da ordem constitucional, mas um único povo eleito é mantido como autor dessa ordem.

Uma cláusula de reabertura poderia estabelecer que cada povo tem a capacidade de iniciar um procedimento relativo aos termos fundamentais de sua relação com o Estado. Isso não implicaria a reabertura permanente de toda a Constituição, mas sim a revisão de questões como a distribuição de poderes, a organização territorial, a base material e o próprio mecanismo de revisão. A ativação poderia ocorrer em caso de violação substancial, mudança fundamental nas circunstâncias ou por meio de revisões periódicas. Esta última possibilidade é especialmente importante: tornaria a reconsideração uma opção constitucional normal, e não apenas uma resposta a uma crise.

O procedimento deve combinar deliberação no seio da comunidade, tomada de decisão por meio de suas próprias instituições, negociação com o Estado e ratificação por ambas as partes. A iniciativa não seria unilateral, mas também não dependeria da autorização da outra parte. Além disso, tal cláusula deveria declarar expressamente que não constitui um direito à secessão, mas sim um mecanismo para renegociar os termos de uma relação existente.

O que um acordo com o Estado indiano deve garantir?

O direito internacional oferece alguns elementos para a compreensão desse quadro. Bolívia e Equador são Estados Partes da Convenção 169 da OIT, enquanto a Índia não a ratificou. Além das diferenças decorrentes deste instrumento, a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas reconhece os direitos às terras, territórios e recursos, e estabelece a necessidade de consentimento livre, prévio e informado para projetos que afetem esses territórios. No caso Naga, o ponto crucial é que a discussão não deve se limitar à consulta: a questão fundamental é quem tem autoridade sobre o território e os recursos, e quais instituições permitem o exercício dessa autoridade.

Com base em experiências comparativas, um acordo de autogoverno deve garantir pelo menos dez elementos: reconhecer a origem da autoridade no próprio povo; ser adotado pelo povo e não apenas pelos negociadores; estabelecer um mecanismo para sua revisão; garantir terras, subsolo e recursos em escala viável; impedir a redução das proteções existentes; assegurar que os poderes não possam ser esvaziados por meio de legislação ou interpretação; permitir que a forma de governo derive das próprias tradições do povo; garantir a prestação de contas ao povo; criar mecanismos permanentes para as relações com o Estado e com os povos vizinhos; e desenvolver continuamente a capacidade institucional necessária para governar.

Este último ponto é especialmente relevante. Um acordo pode garantir autoridade, território, recursos e poderes, mas não pode conferir capacidade política. Essa capacidade deve ser construída por meio de instituições capazes de administrar, arrecadar receitas, deliberar, resolver conflitos e reformar suas próprias estruturas. Onde a autonomia funcionou de forma sustentável na América Latina, as práticas de organização e governança muitas vezes precederam seu reconhecimento legal. O arcabouço legal consolidou capacidades que já existiam. Ao mesmo tempo, os Estados têm usado a falta de capacidade como argumento para manter poderes. Portanto, esperar que o acordo gere essa capacidade pode reproduzir o próprio problema que busca evitar.

A Lição latinoamericana

As experiências da Bolívia e do Equador mostram que o reconhecimento constitucional pode transformar profundamente a relação entre os povos indígenas e o Estado, mas também que esse reconhecimento pode ser limitado quando a base material permanece sob controle estatal, quando suas próprias instituições não adquirem capacidade suficiente ou quando os povos que idealizaram o projeto não conseguem mais agir coletivamente.

O processo Naga apresenta uma situação diferente. Há décadas, mantém a reivindicação de uma autoridade que não acredita ter transferido para o Estado indiano. Mas essa continuidade também tem um custo: negociações prolongadas podem substituir a participação política e concentrar a autoridade nas mãos dos negociadores, enquanto as instituições necessárias para um autogoverno em larga escala permanecem incompletas.

A lição latino-americana, vista da perspectiva do povo Naga, não se trata de replicar os modelos do Estado Plurinacional da Bolívia ou da República do Equador. Trata-se de aprender com suas conquistas e limitações: o reconhecimento deve ser acompanhado por uma base material efetiva, instituições independentes e uma capacidade constituinte que não se extingue no momento da fundação. A questão que une essas experiências não é quanta autonomia um Estado está disposto a conceder. É outra: quem constitui quem, e essa questão pode ser reformulada depois de respondida?