Ricardo Camilo Niño Izquierdo: “No es posible hablar de autonomía sin territorio”

Laura Galvis Santacruz (LGS): Cuando hablamos hoy de autonomía indígena en Colombia, ¿qué significa en la práctica?

Camilo Niño Izquierdo (CNI): La autonomía es uno de los principios y estándares de derecho de los Pueblos Indígenas y comprende varias esferas. Milenariamente, hemos luchado para que las diferencias se reconozcan y sean vinculantes en el Estado colombiano. Hablar de autonomía es hablar de ser indígena desde sus espacios, desde sus territorios. Es ella la que sostiene la pervivencia y la permanencia de los pueblos. Y en ese “sus territorios” está el derecho fundamental que tenemos los Pueblos Indígenas al reconocimiento integral, que hoy no es pleno. El territorio es el derecho de todos los derechos: sin él no podrían materializarse los demás. Es allí donde están los sistemas de conocimiento, donde se ejercen las prácticas espirituales y culturales, donde están la gobernanza, el gobierno propio, la salud y la educación.

LGS: Desde la Constitución de 1991 existe un reconocimiento importante de esa autonomía. Más de 30 años después, ¿cuál es el estado real?

CNI: Colombia tuvo un avance significativo con la Constituyente de 1991. Los Pueblos Indígenas quedamos como un actor principal, y eso se materializó en el reconocimiento de los territorios, la protección constitucional de la figura de resguardos, la creación de las entidades territoriales indígenas, la participación política y la vinculación de estándares internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad. Colombia consagró derechos en su máxima expresión. Ahora, ¿qué se ha podido avanzar? En materia territorial, ya había habido avances antes del 91, porque el resguardo es anterior a la Constitución. Fue en los años ochenta cuando más territorio se reconoció bajo esa figura. Después se han reconocido más resguardos, pero sobre menos tierra: más resoluciones y menos hectáreas. Entonces se consagraron más derechos, pero en la práctica el territorio titulado sigue sin protegerse del todo.

LGS: Entonces, ¿dónde está la brecha entre el reconocimiento constitucional y el ejercicio real?

CNI: Podríamos hablar de dos grandes desafíos que no se han podido superar: por un lado, la adecuación institucional; por otro, la adecuación normativa necesaria para agilizar los procedimientos. Pero detrás de ambos está la voluntad política. Un ejemplo de la adecuación normativa es la modificación del Decreto 2164 de 1995, que durante 30 años reguló la constitución, ampliación y saneamiento de resguardos mediante procedimientos que ralentizaban su tramitación. Nos demoramos más de cinco años discutiendo su modificación. El decreto que lo reemplazó, el 1392, se firmó el 22 de diciembre de 2025, pero, para aplicarlo, la Agencia Nacional de Tierras debe expedir sus instructivos internos. Esos instructivos definen, en la práctica, qué se le exige a una comunidad. Estamos en agosto y todavía no hemos podido discutirlos. Además, es allí donde a veces terminan apareciendo requisitos que el decreto no contempla. 

En relación a la adecuación institucional, la Agencia Nacional de Tierras tiene una Dirección de Asuntos Étnicos, pero no una subdirección indígena. Esa Dirección atiende conjuntamente a Pueblos Indígenas y comunidades afrodescendientes y, además, se encarga de la adquisición de predios. Tal como están diseñados los requisitos, hoy resulta mucho más fácil adquirir un predio a través de la Agencia para un particular que para un Pueblo Indígena. Parece que hubiera una carga adicional cuando se trata de nosotros.

LG: ¿Puede existir autonomía efectiva sin seguridad jurídica y control real sobre el territorio?

CNS: No es posible hablar de autonomía sin territorio. La seguridad jurídica va más allá de un título. La Agencia Nacional de Tierras otorga el título de un territorio colectivo bajo una resolución que cumplió con todo un procedimiento. Esa resolución queda inscrita ante la Superintendencia de Notariado y Registro, pero eso no quiere decir que haya protección integral. El caso más conocido es el del pueblo Nukak, que tiene un territorio reconocido por el Estado y una resolución que le otorga el derecho, pero no puede ejercerlo porque otros actores están incidiendo sobre él. También, en Putumayo se le reconoció el territorio al pueblo Inga, pero allí no vive ni un inga: fueron desplazados, y dentro de ese territorio están otros. Por eso, insistimos en que los territorios se deben proteger de manera integral.

LGS: Las entidades territoriales indígenas son una de las expresiones más concretas de esa autonomía. ¿Son un punto de llegada o una herramienta dentro de un proceso más amplio?

CNI: Colombia tiene una deuda histórica. La Constitución dejó establecido que se deben crear las entidades territoriales indígenas, y mientras eso sucedía, se incorporó el artículo 56 transitorio para irlas desarrollando. Después de 34 años, todavía no se ha resuelto su puesta en funcionamiento. Hubo avances. El Decreto 1953 de 2014, que nace de una movilización, habilita que los Pueblos Indígenas administremos directamente los recursos del Sistema General de Participaciones y se los quita a los municipios, que antes los recibían y hacían convenios con los resguardos. El año pasado, tras una gran movilización nacional impulsada por los pueblos amazónicos se materializaron ocho entidades territoriales indígenas, además de una en La Guajira. Lo que se busca es que los pueblos ejerzan su autonomía y su gobernanza, y cuenten con financiación directa, bajo la misma vigilancia que cualquier entidad territorial. Para mí es un punto de partida, más que de llegada. Esto estaba enunciado en la Constitución desde hace 34 años: es un desarrollo del bloque de constitucionalidad, no la obra de un gobierno. Los decretos crean las entidades territoriales, pero no dicen cuándo ni cómo entran a funcionar. Ese es el desafío.

LGS: Un mismo territorio puede estar atravesado por competencias distintas, como la superficie, el subsuelo, un área protegida o un título minero. ¿Qué le pasa a la autonomía cuando esas decisiones están fragmentadas?

CNI: El reconocimiento va más allá del título que se otorga, porque muchas veces se reconoce pero no es vinculante. En la práctica, los municipios no reconocen la figura de resguardo, porque para una autoridad local es muy difícil reconocer a otra que está en su mismo nivel. Y una autoridad indígena, además de serlo según la costumbre, tiene que cumplir con el procedimiento ante la alcaldía y quedar inscrita ante el Ministerio del Interior. Sin ese requisito, usted no es autoridad. Además, está el tema de las concesiones minero-energéticas. El ejemplo más claro es Putumayo: concentra las mayores solicitudes de ampliación, constitución y saneamiento de resguardos, de protección territorial ancestral y de restitución de tierras, al mismo tiempo que las mayores solicitudes de exploración y explotación minero-energética. En ese choque suele prevalecer lo que se define como interés nacional.

LGS: ¿Y qué sucede con la figura de parques nacionales naturales?

CNI: Un resguardo no protege el subsuelo; la única figura que lo hace son los parques nacionales naturales. Nosotros parece que viviéramos en dos metros: alcanzamos a mirar un poco y hacia abajo, apenas donde pisamos, pero nada más. Y es ahí, debajo de donde pisamos, donde está lo que el Estado concesiona. Nosotros hablamos de que debe existir una protección integral del espacio aéreo, del espectro electromagnético que usan las comunicaciones y del subsuelo. Por eso, la autonomía es limitada: llega hasta donde el otro me lo permite. En territorios superpuestos con parques, cualquier actividad de los pueblos requiere una certificación de que no afecta la misionalidad del parque. Ahí hay una pérdida de autonomía, aun cuando nos llamemos coadministradores. Algunos hermanos son críticos frente a la figura de parque nacional natural, mientras que otros la ven como una oportunidad, porque ha protegido territorios. Es el caso de Yaigojé Apaporis, donde la Corte Constitucional confirmó el parque y frenó a la minera Cosigo, o de la Sierra Nevada, frente a la represa que se quería construir en Los Besotes. La nación u’wa, en cambio, exige que el parque desaparezca.

LGS: Hay anuncios del nuevo gobierno sobre revertir las entidades territoriales indígenas y, un lenguaje público que las presenta como “territorios federados” o como una amenaza a la unidad del país. ¿Cómo leen ese escenario para la autonomía indígena?

CNI: Hay una gran preocupación. En el derecho existe el principio de progresividad y no regresividad. Hay mucho ruido en los medios y falta pedagogía. Se dice que las entidades territoriales indígenas van a ser otros gobiernos, como si se estuviera creando un Estado dentro del Estado colombiano. En esa desinformación hay actores presionando para que se vea así. La realidad es que reconocerlas y ponerlas en funcionamiento es una obligación del Estado. Está en la Constitución Política, no es algo nuevo. Derogar esa figura en un Estado con 115 Pueblos Indígenas, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural, es incumplir la propia Constitución. 

Mientras tanto, el gobierno ya está derogando instrumentos: revocó la resolución que reservaba la microcuenca de La Baja, fuera del páramo de Santurbán, y otras del Ministerio de Trabajo que reconocían derechos laborales. Muchos instrumentos relacionados con los Pueblos Indígenas salieron al final del periodo presidencial anterior, y eso nos alerta sobre la protección de la Sierra Nevada de Santa Marta, donde se reservaron más de un millón y medio de hectáreas frente a la minería y los hidrocarburos. También hubo rumores de que el país se saldría del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en el que se consagra el derecho fundamental a la consulta previa.

LGS: ¿Cuáles serían los pasos a seguir?

CNI: Hasta ahora el gobierno no nos ha buscado, apenas están nombrando directores y subdirectores. Pero consultar el Plan Nacional de Desarrollo es una obligación del Estado y, para ello, tenemos que sentarnos. Existe el escenario de la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y estamos en disposición de hacerlo. De lo contrario, activaremos otras rutas de exigencia. Siempre hemos buscado el diálogo y la concertación, pero también el ejercicio pleno de la autonomía y la movilización. Todo lo que hemos conseguido ha sido producto de una exigencia histórica. Hemos sobrevivido más de 500 años y hemos comprendido que los gobiernos son temporales, que el Estado es el que continúa. Y conviene tener las cifras claras: hoy son 974 resguardos indígenas, con más de 35 millones de hectáreas. Van a ser cuatro años en los que nos tocará defender lo que logramos. Un gobierno puede derogar un instrumento, pero no puede borrar los años de lucha.

Laura Galvis Santacruz es socióloga colombiana y estudiante de la Maestría en Desarrollo Internacional y Gestión en la Universidad de Lund (Suecia). Cuenta con una década de experiencia en el análisis de dinámicas territoriales y conflictos socioambientales en los sectores minero y ambiental.