El desafío de garantizar el derecho a la educación de los Pueblos Indígenas: la Educación Intercultural Bilingüe en el Perú

La interminable crisis política que vive Perú ha sido el trasfondo de la trayectoria de auge y caída del enfoque de derechos a las políticas educativas. Si bien la Educación Intercultural Bilingüe en el Perú fue oficializada en 1989 y 1991, hasta el año 2010 sólo había sido impulsada por proyectos experimentales, con escasa presencia estatal. La aparición del enfoque de derechos fue retomado y afianzado durante el gobierno de Ollanta Humala (2011-2016), lo que representó su periodo de auge en la toma de decisiones ministeriales. En este contexto, el Ministerio de Educación le otorgó un fuerte énfasis a la educación rural y a la consolidación de un nuevo currículo por competencias. De este modo, se mejoró su gestión institucional y se potenció su implementación en las escuelas.

En esos años se elaboraron una serie de nuevos documentos rectores: la Propuesta Pedagógica EIB (2013), la Política Sectorial de Educación Intercultural y Educación Intercultural Bilingüe (2016) y el Plan Nacional de Educación Intercultural Bilingüe al 2021 (2016). También se expandió la capacidad de atención a la población indígena: entre 2013 y 2019 se pasó de 21.832 escuelas calificadas y 832.159 alumnos a 26.862 instituciones y 1.238.329 estudiantes. Asimismo, se crearon tres bases de datos: el Registro Nacional de Instituciones Educativas; el Registro de Lenguas y Mapa Etnolingüístico; y el Registro y evaluación del dominio de lenguas originarias de los docentes bilingües del Perú.

Finalmente, se desarrollaron materiales en 18 lenguas originarias y se implementó el Programa de Acompañantes de Soporte Pedagógico Intercultural. Sin embargo, con la llegada de un nuevo gobierno, el énfasis viró desde las decisiones políticas hacia el logro de resultados de aprendizaje medibles y estandarizados. Para fines de ese decenio la inestabilidad política había permeado el sector: hubo 15 ministros de educación entre 2016 y 2024. Sumado al ingreso de sectores conservadores opuestos a las reformas realizadas, el enfoque de derechos, incluido el énfasis en interculturalidad, entró en un franco retroceso hasta el día de hoy.

La EIB del 2020 al 2024: retrocesos de un Estado como garante del derecho

Desde 2020, asistimos a un escenario de medidas regresivas promovidas desde el propio Ministerio de Educación, mediante normas que, en caso de ser aprobadas, significarían un retroceso. En 2022, el Estado impulsó dos iniciativas que buscaban reducir la Educación Intercultural Bilingüe. En primer lugar, el Ministerio le requirió a las Direcciones Regionales una lista de las instituciones educativas que serían “exceptuadas” de la aplicación de la Educación Intercultural Bilingüe. Esto significaba que saldrían del Registro Nacional de Instituciones Educativas de EIB y, por ende, no requerirían docentes, ni materiales, ni presupuesto especial.

Meses más tarde, el Ministerio de Educación emitió otra norma que eliminaba el requisito del dominio de una lengua originaria para ser director de una escuela EIB de Revitalización Cultural y Lingüística, es decir, de aquellas instituciones en las que los niños indígenas son bilingües de herencia y de escuelas EIB en ámbitos urbanos. Si esta norma se llegaba a aprobar, el director de una escuela EIB podía ser ajeno a la lengua y cultura de sus estudiantes. En ambos casos, hubo cuestionamientos y movilización por parte de organizaciones indígenas y de la sociedad civil, ante lo cual el Minedu dejó sin efecto las medidas.

En 2022, un sector del magisterio vio las plazas en las instituciones de educación intercultural como una posibilidad de trabajo, aunque no cumplieran con los requisitos.

A inicios de 2024, se nombraron más de 600 docentes que no cumplían los requisitos en plazas de la Educación Intercultural Bilingüe de la región amazónica.

En 2022, la Federación Nacional de Trabajadores en la Educación del Perú, base social del entonces gobierno de Pedro Castillo, solicitó que las constancias de manejo de la lengua originaria no fuesen consideradas como requisito para acceder a una plaza docente en las instituciones de Educación Intercultural Bilingüe. Además, solicitaron que la lengua originaria fuera solo un área curricular. De este modo, un sector del magisterio vio las plazas en las instituciones de educación intercultural como una oportunidad de trabajo, aunque no cumplieran con los requisitos. 

A inicios de 2024, se nombraron más de 600 docentes que no cumplían los requisitos en plazas EIB de la región amazónica. La Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) denunció este hecho y exigió anular los nombramientos. Hasta la fecha, Minedu no ha respondido. En octubre del 2024, el ministerio modificó una serie de aspectos de las escuelas EIB: entre ellos la normativa para caracterizar a una institución educativa como EIB. En esta se incluyen los criterios etnolingüísticos o la autoidentificación cultural lo cual es positivo, sin embargo, también considera que la iniciativa debe partir de la solicitud de la propia escuela firmada por su director y el presidente de la Asociación de Padres de Familia (Apafa). El conflicto es que la EIB es un derecho que no puede quedar a discreción de las personas.

Marco normativo, docentes de calidad y gestión descentralizada

El Plan Nacional de Educación Intercultural Bilingüe finalizó en 2021 y aún no se ha elaborado uno nuevo: funciona de facto sin un plan que oriente sus objetivos. En tanto, la Política Nacional de Educación se planteó como política de Educación Intercultural (EI) para todos y de EIB para los Pueblos Originarios. Esta separación fue objeto de críticas porque segregaba a los indígenas del resto de la población. Su nueva actualización, que regirá hasta 2040, apuesta por un modelo intercultural y bilingüe para todos. Sin embargo, existen voces que alertan sobre el riesgo de que una EIB “para todos” termine disolviendo a la población escolar indígena en la población escolar nacional y pierdan su derecho a un modelo escolar que responda a sus características culturales específicas.

La oferta adecuada de docentes formados en EIB es una tarea pendiente. Según información estadística de la Dirección de Educación Intercultural Bilingüe, existen 72.701 plazas docentes de escuelas EIB, pero sólo 52.253 (el 72%) de ellas están ocupadas por docentes que tienen esta formación. Las 20.448 plazas restantes (el 28%) están conformadas por personas bilingües con estudios pedagógicos no concluidos, con títulos profesionales en otra especialidad o sin ningún título profesional. De estos docentes, unos 11.736 (el 57,4%) son personas monolingües castellanas que no hablan la lengua de los niños a los que enseñan y tampoco tienen título ni estudios pedagógicos. Desde ya que esto afecta la adecuada implementación del modelo de Educación Intercultural Bilingüe.

La gestión de la Educación Intercultural Bilingüe en el Perú está centralizada en el Ministerio de Educación ubicado en Lima. Sin embargo, existen gobiernos regionales que desarrollan experiencias de implementación en sus territorios.

La gestión de la Educación Intercultural Bilingüe en el Perú está centralizada en el Ministerio de Educación ubicado en Lima.

Para cerrar la brecha se necesitan 3.656 nuevos docentes. Sin embargo, sólo existen 33 programas de Educación Intercultural Bilingüe en un total de 104 instituciones de educación superior públicas y en 11 universidades que atienden dos de las cuatro lenguas andinas; en el caso de las 38 amazónicas, únicamente siete tienen esta especialidad. El Plan de Desarrollo Docente en EIB para el cierre de brechas (2023) aún se encuentra a la espera de su aprobación. La antropóloga especializada en educación Lucy Trapnell advierte: “El carácter civilizatorio y castellanizador que ha caracterizado a la escuela de los siglos XIX y XX sigue presente en el sistema y en la mentalidad de los funcionarios, y hace perder de vista cuestiones tan evidentes como las aquí planteadas”.

Finalmente, la gestión de la EIB en el Perú está centralizada en el Ministerio de Educación ubicado en Lima. Sin embargo, existen gobiernos regionales que desarrollan experiencias de implementación en sus territorios. Desde 2023, las regiones de Ucayali, Loreto, Huánuco, San Martín, Amazonas y Madre de Dios construyen una agenda común para revertir sus bajos resultados de aprendizaje y establecer un diálogo intergubernamental con el poder central. La directora regional de Educación de Ucayali, Nora Delgado, señala que las plazas docentes, la elaboración de materiales y el acompañamiento pedagógico podrían ser gestionados desde las regiones, pero se necesitaría una nueva asignación presupuestaria.

La pérdida de presupuesto y la micropolítica del aula

Uno de los rasgos más visibles del retroceso del enfoque de derechos es la constante disminución de recursos destinados a la EIB. En 2016, los 142.000 millones de soles gastados en EIB habían representado el 0,6% del presupuesto de educación y habían sido destinados al acompañamiento pedagógico (75%) y a materiales educativos (25%). En 2024, la asignación del gasto en actividades referidas a la EIB ascendió a 47.536.745,45 soles, es decir, el 0,13% del gasto total designado a la educación y la tercera parte del presupuesto indicado para 2016. Son tres los rubros a los que se destinaron estos recursos: materiales educativos para el logro de estándares de aprendizaje (74,18%), desarrollo de la educación Intercultural, Bilingüe y Rural (25,73%) y docentes con formación en servicio y acompañamiento pedagógico (0,09%).

Paralelamente, la población escolar de la EIB representa el 14% de los estudiantes peruanos. Del total de instituciones educativas de Educación Básica Regular en el país, el 32,4% son EIB. Una escuela desarrolla una propuesta de EIB cuando cumple con tres requisitos: “1) cuenta con docentes bilingües formados en EIB, 2) desarrolla una propuesta pedagógica de EIB; y 3) cuenta con materiales en la lengua originaria de los estudiantes y en castellano. De acuerdo con los datos presentados en el balance de implementación del Plan Nacional de EIB, en mayo de 2022, sólo el 19,5% de los estudiantes indígenas de nivel inicial y el 21,6% de primaria acceden a una escuela que tiene estos tres componentes.

Cuando se tienen las condiciones necesarias y se desarrolla una práctica pedagógica intercultural bilingüe, los estudiantes indígenas aprenden. Por esta razón, se necesitaría que el 100% de escuelas EIB cuenten con las condiciones para aprender.

Cuando se tienen las condiciones necesarias y se desarrolla una práctica pedagógica intercultural bilingüe, los estudiantes indígenas aprenden. 

Estos componentes resultan determinantes respecto a las posibilidades de aprender de las niñas y los niños de Pueblos Originarios, como lo demuestran los resultados de la evaluación censal de estudiantes de 2014, año en el que subió el porcentaje de estudiantes con el nivel esperado en comprensión lectora en instituciones educativas de EIB. Esto evidencia que cuando se tienen las condiciones necesarias y se desarrolla una práctica pedagógica intercultural bilingüe, los estudiantes indígenas aprenden. Por esta razón, se necesitaría que el 100% de escuelas EIB cuenten con las condiciones para aprender.

Por otro lado, hace falta generar información actualizada, sobre todo cualitativa, sobre qué ocurre al interior de las aulas. Lamentablemente, algunas instituciones no están libres de discriminación, ni constituyen un espacio seguro, sobre todo, para las niñas. La Defensoría del Pueblo ha intervenido para supervisar su implementación en residencias estudiantiles (inadecuadas condiciones de infraestructura, alimentación y seguridad) y, para investigar las denuncias de agresión y abuso sexual a menores en la provincia amazónica de Condorcanqui. En atención a sus recomendaciones, el Ministerio de Cultura conformó el “Pacto por la Niñez Indígena Amazónica” para erradicar la violencia contra niñas, niños y adolescentes indígenas de la región. 

A modo de cierre: la experiencia del pueblo Wampis

Por último, una dimensión que merece ser mencionada es la experiencia de los Gobiernos Territoriales Autónomos (GTA) de varios Pueblos Indígenas de la región amazónica. Una de estas experiencias es la del pueblo Wampis. El encargado de educación del GTA Wampis, Kefren Graña, explica que el gobierno autónomo ha elaborado una propuesta curricular propia en un proceso que fue liderado por una comisión especial de sabios y docentes indígenas, con el apoyo de especialistas mestizos, e involucró a diferentes actores en las comunidades, como jóvenes, autoridades y profesionales.

Esta propuesta curricular, que tiene como objetivo atender necesidades y demandas del pueblo, parte de una matriz de aprendizajes y saberes propios para luego buscar su articulación con el currículo nacional. El currículo está organizado desde una perspectiva integral del conocimiento propio del pueblo Wampis, a partir de grandes conocimientos ordenados por edades y que responden a la vida en el territorio. Si bien esta propuesta se encuentra en una etapa de validación, enfrenta la resistencia de algunos grupos dentro del mismo pueblo. El paso siguiente será establecer el diálogo con las autoridades nacionales del Ministerio de Educación, de cara a la articulación a nivel formal con el currículo nacional.

En síntesis, podemos observar que, en el Perú, la EIB es todavía una enorme tarea pendiente. A pesar de algún período de auge, en los últimos años, el retroceso de las condiciones políticas para una mejor gestión e implementación de la EIB amenaza y perjudica el cumplimiento del derecho de los niños y las niñas indígenas a una educación pertinente y de calidad. El cumplimiento de este derecho sigue enfrentando hasta hoy con una mentalidad colonial y racista que ha caracterizado la historia del país. Queda pendiente defender lo avanzado.